17 de octubre de 2022

PGR-OJ-139-2022

 

Señor

Carlos Felipe García Molina

Diputado

Partido Unidad Social Cristiana

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° ALCFGM-OFI-0117-2022 del 4 de agosto del 2022, recibido por correo electrónico el día siguiente en esta Procuraduría.

 

I.- ASUNTO PLANTEADO.

 

Señala en su misiva que en el cantón de Pérez Zeledón existe un barrio consolidado en una finca propiedad del Banco Nacional de Costa Rica, por lo que se requiere un proceso de titulación para las personas que habitan en el lugar. Además, indica que el referido Banco ha manifestado su anuencia para donar el terreno a una institución pública que encause el debido proceso de titulación, por lo que se consulta a esta Procuraduría si “…para que la referida entidad financiera realice la respectiva donación, es necesario formular un proyecto de ley por parte de esta Asamblea Legislativa autorizando la donación, o bien, el banco puede hacerlo de manera directa.”

 

De previo a dar respuesta a la inquietud planteada, estimamos conveniente recordar que de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

 

No obstante, atendiendo a la investidura de los señores y señoras diputados, y en un afán de colaborar con la importante labor que les ha sido encomendada, procederemos a evacuar la consulta formulada con la advertencia que el criterio rendido carece de efectos vinculantes, es decir, damos respuesta mediante la emisión de una opinión jurídica que carece del carácter vinculante y obligatorio de los dictámenes emitidos por éste órgano consultivo.

 

 

II.- SOBRE EL FONDO. 

 

En primer término, debemos señalar que para efectos de determinar si se requiere o no de una autorización de la Asamblea Legislativa para donar el inmueble objeto de esta consulta, resultaba necesario conocer el número de matrícula del respectivo inmueble, con la finalidad de analizar y establecer su naturaleza, es decir, si estamos frente a un bien demanial, afecto a un fin o uso público; o si nos encontramos ante un bien patrimonial de la Administración. De esta definición de la naturaleza y del estudio particular de la propiedad que se quiere donar, dependerá si se requiere o no de una ley que autorice la donación.

 

Haciendo la anterior salvedad, procederemos a evacuar de manera concreta la consulta, abarcando ambos supuestos.

 

A) El inmueble como un bien patrimonial: Los bienes que no estén destinados o afectos a un fin o uso público se constituyen en bienes patrimoniales o privados de la Administración, sobre los cuales se ejercen los atributos de la propiedad como cualquier sujeto de derecho privado, aunque los mismos pertenezcan a la Administración. Ello implica que, para la transmisión de estos bienes, incluida la donación, no se requiere de la emisión de una ley que lo autorice. Sobre este particular, en la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-090 del 30 de junio del 2022, esta Procuraduría señaló:

 

“Lo anterior, por cuanto hemos reconocido que cuando no estamos frente a bienes de dominio público, sino ante bienes patrimoniales de la Administración, no se requiere de norma legal para ser traspasados.

Al respecto, debemos recordar que los bienes fiscales o patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados por ley de un modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el artículo 261 del Código Civil que señala: 

ARTÍCULO 261.-

Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” (La negrita no forma parte del original)

A partir de dicho artículo, este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa ha reconocido la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, de modo que, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración. Por tanto, la Administración propietaria de estos bienes actúa como un sujeto privado en cuanto a la tenencia de tales bienes y, por tanto, en ese caso no sería necesaria la emisión de una norma de rango legal para su trasmisión.” (Lo destacado es del original).

 

En consecuencia, si el inmueble que se pretende donar constituye un bien patrimonial, no se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación.

 

B) El inmueble como un bien demanial: En caso que el inmueble a donar sea un bien demanial, es decir, que se encuentre destinado o afecto a un fin o uso público, necesaria e indefectiblemente se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación del mismo.

 

En ese sentido, este órgano consultivo ha señalado en múltiples ocasiones que para que la Administración pueda donar un terreno de este tipo, debe existir una norma legal que lo habilite para ello. Ello por cuanto, en virtud de la naturaleza demanial o de dominio público, la Administración no podría disponer libremente del mismo, en atención al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, de suerte tal que se necesita de la emisión de una Ley que autorice la donación (ver criterios números C-066-99, C-208-96, C-249-2010, C-052-2011, OJ-009-2018, OJ-004-2018, C-094-2019 y OJ 085-2019).

 

            Ahora bien, en caso que el inmueble donado vaya a ser destinado a un uso o fin público distinto al originalmente vinculado, no solo se requiere de la autorización legal para donar, sino que también deviene indispensable la expresa autorización legislativa para la desafectación del bien.

 

Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado: “A partir de lo transcrito anteriormente, se deduce que los bienes de dominio público, que por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad, ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador esto porque los bienes de dominio público están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.”  (Resolución N° 2002-10447 de las 15:08 horas del 5 de noviembre del 2002).

 

      Así las cosas, podemos afirmar que la única forma de variar el destino de un bien afecto al dominio público, es mediante una ley (principio de reserva de ley), en virtud de lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política, que en lo que interesa dispone:

 

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.”

 

De igual manera, la desafectación de bienes de dominio público también está regulada en el numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa que señala:

 

“ARTICULO 69.-Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento para la afectación.

Se autoriza al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y semiautónomas, los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga por objeto coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de satisfacer el interés público. Para tal efecto, deberá emitirse resolución fundamentada del Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico superior del ente beneficiado, así como el inventario y la clasificación del bien o los bienes objeto de la enajenación. La escritura la realizará la Notaría del Estado.”

           

Finalmente, se debe recordar que este tipo de leyes tienen carácter facultativo y no imperativo para el sujeto propietario del inmueble a donar, es decir, su finalidad es habilitar la donación del bien, pero cada Administración deberá tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar la donación legalmente autorizada. En consecuencia, son leyes autorizantes que carecen de efectividad por sí mismas, tal como y se señaló en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022:

 

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

 

III.- CONCLUSIONES.

 

Con fundamento en los razonamientos expuestos, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:

 

1- Si el inmueble que se pretende donar constituye un bien patrimonial, no se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación.

 

2- En caso que el inmueble a donar sea un bien demanial, es decir, que se encuentre destinado o afecto a un fin o uso público, necesaria e indefectiblemente se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación del mismo.

 

3- En caso que el inmueble donado vaya a ser destinado a un uso o fin público distinto al originalmente vinculado, no solo se requiere de la autorización legal para donar, sino que también deviene indispensable la expresa autorización legislativa para la desafectación del bien y el cambio de naturaleza.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

                                                                                Alejandro Arce Oses

                                                                                Procurador

                                                                                Notaría del Estado

 

 

 

AAO

Código: 6991-2022