20 de octubre 2022

PGR-OJ-140-2022

Señora

Yahaira Orozco Calderon

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio remitido por usted vía correo electrónico, N.° AL-CE23167-0013-2022 del 28 de julio de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma parcial del artículo 16 de la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, del 2 de mayo de 1975”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.214, en la Comisión de Asuntos Agropecuarios. 

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.              OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta fue presentado como una iniciativa del Poder Ejecutivo y tiene la finalidad de reformar el artículo 16 de la Ley de Planificación Nacional, para reforzar el rol rector de MIDEPLAN sobre el Sistema Nacional de Planificación y, además, que cuando se presenten proyectos de ley que creen, modifiquen, fusionen o cierren órganos o entes menores de la Administración Pública, el legislador deba consultarle para que cuente con elementos técnicos. La opinión del MIDEPLAN no tendría efectos vinculantes.

La intención, según la exposición de motivos, es dotar de mayores elementos técnicos la valoración y análisis de proyectos de ley de esta naturaleza, mejorando la visión integral del Estado costarricense y reforzando el rol rector del MIDEPLAN sobre el Sistema Nacional de Planificación, avanzando hacia una Administración Pública ordenada, coherente y que sea resorte y reflejo del modelo de desarrollo deseado.

II.           ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Antes de referirnos al fondo del proyecto de ley, consideramos necesario realizar una comparación normativa entre la norma vigente y la que se propone en el proyecto consultado.

El primer párrafo de la norma propuesta pretende reconocer de la manera expresa al MIDEPLAN como el órgano rector en materia de modernización y reforma de la Administración Pública. Actualmente los artículos 3 y 9 de la Ley 5525 del 2 de mayo de 1974 reconocen las competencias de MIDEPLAN en la materia, indicando:

“De los Organismos del Sistema

Artículo 3º.- Constituirá el Sistema Nacional de Planificación los siguientes organismos:

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

b) Las unidades u oficinas de planificación de los ministerios, instituciones descentralizadas y entidades públicas locales y regionales.

c) Los mecanismos de coordinación y asesoría, tales como consejos asesores, comités interinstitucionales, comisiones consultivas y otros.”

“Artículo 9.- Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y  Política Económica velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

(Así reformado por el inciso f) del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos)”

Como se observa, en la ley vigente no se señala expresamente la condición de órgano rector del MIDEPLAN, lo cual vino a ser regulado en el Decreto Ejecutivo 37735 del 6 de mayo de 2003, al indicar:

“Artículo 1º-Objeto. Este Reglamento tiene por objeto regular la constitución, organización, funciones, y relaciones del Sistema Nacional de Planificación, como conjunto articulado de instituciones públicas, subsistemas y normativa, bajo la dirección política de la o el Presidente de la República y la rectoría técnica de MIDEPLAN, para definir acciones vinculantes que potencien el desarrollo del país, con participación ciudadana.”

            Consecuentemente, la norma propuesta es acorde con la intención plasmada en la exposición de motivos del proyecto de ley en cuanto a reforzar la rectoría del MIDEPLAN en materia de modernización y reforma de la Administración Pública.

            No obstante lo anterior, no es clara la redacción propuesta en cuanto al concepto de Administración Pública y, específicamente sobre los alcances de esa rectoría frente a los entes autónomos. Debe recordarse, en cuanto a la Administración descentralizada, que en virtud de la autonomía administrativa garantizada en el numeral 188 de la Constitución a las instituciones autónomas, el sometimiento de estos entes debe realizarse a través de directrices generales y no a través de un control concreto.

            Sobre el particular, esta Procuraduría ha reconocido que no forman parte del Sistema Nacional de Planificación los demás Poderes del Estado (Legislativo y Judicial), la Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones, a quienes el Poder Ejecutivo y específicamente el MIDEPLAN no pueden exigir que se sometan a las prescripciones de la Ley de Planificación Nacional. Al respecto, la Procuraduría ha indicado:

“La no pertenencia al Sistema de los Poderes Legislativo y Judicial es reafirmada por el artículo 4 de la ley en cuanto dispone respecto de la dependencia de los órganos encargados de la planificación, sin que al efecto se refiera a los Poderes Legislativo y Judicial, la Contraloría y el TSE. En el mismo sentido, tenemos que el artículo 12 de la Ley no prevé unidades de planificación en los citados órganos constitucionales. Lo anterior no significa, en modo alguno, que estos no puedan contar con dichas oficinas. Significa simplemente que no están obligados por ley a constituir dichas unidades y que si las constituyen, las oficinas no integran el Sistema de Planificación. Por ende, el Poder Ejecutivo no puede exigir que se sometan a las prescripciones de la Ley y, en concreto, a la competencia de MIDEPLAN.” (C-125-2003 del 6 de mayo de 2003)

En cuanto a los bancos del Estado, el artículo 6 de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, los excluye de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional y a partir del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República se les excluye de la evaluación por parte de MIDEPLAN.

En cuanto a la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales y las municipalidades, a los que la Constitución les ha atribuido autonomía de gobierno, hemos reconocido que dichas instituciones no quedan sujetas a la evaluación de MIDEPLAN como órgano del Poder Ejecutivo (ver dictamen C—125-2003).

Finalmente en cuanto a los entes públicos no estatales debemos señalar que éstos tampoco quedan comprendidos dentro del Sistema y tampoco dentro del poder de evaluación del MIDEPLAN. Así lo reconoció la Procuraduría al señalar:

     “Se aplica la Ley de Administración Financiera a los entes públicos no estatales que reciban fondos provenientes de una norma o partida presupuestaria, sea por parte del Estado, sea por parte de los entes descentralizados. Empero, como la Ley no se aplica en forma uniforme, debe determinarse si dichos entes están sujetos al deber de informar y a la evaluación por MIDEPLAN. Pues bien, de la lectura del artículo 55 de la Ley se deriva que dichos entes no están obligados a informar. Dado que el legislador ha dispuesto que la aplicación de la Ley a estos entes es excepcional, al punto que equipara su situación a empresas en que los entes públicos tienen una participación minoritaria o a sujetos privados que reciben fondos públicos, pareciera que no puede establecerse la obligación por vía de interpretación. Por ello estima la Procuraduría que la evaluación de MIDEPLAN tampoco les resulta aplicable.

           Partiendo de lo anterior, consideramos que el proyecto de ley debe aclarar los alcances de la rectoría de MIDEPLAN que se está reconociendo, dejando claro el ámbito de aplicación del Sistema Nacional de Planificación.

            En segundo lugar, el proyecto de ley consultado pretende establecer como obligatoria la consulta de la Asamblea Legislativa al MIDEPLAN, sobre todos los proyectos de ley que impliquen la creación, fusión o supresión de los órganos o entes menores de la Administración. Si bien la iniciativa proviene del Poder Ejecutivo, es claro que, en caso de aprobarse el proyecto de ley, es el propio legislador el que se está sometiendo a la obligación legal.

            Al respecto, debe tomarse en consideración que el procedimiento legislativo se encuentra regulado en la Constitución y en el Reglamento Legislativo, por lo que una norma con el contenido que se pretende no tiene un efecto útil, en la medida que la eventual falta de consulta a MIDEPLAN no provocaría la inconstitucionalidad de la ley. En otras palabras, el legislador actual no puede vincular de modo alguno al legislador futuro.

III.            CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, debemos concluir que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Sin embargo, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, aclarar el concepto de Administración Pública establecido y, específicamente, los alcances de la rectoría de MIDEPLAN que se pretende reconocer, frente a los entes autónomos. Asimismo, se recomienda valorar el efecto útil de la reforma planteada en cuanto a la consulta obligatoria al MIDEPLAN.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb