4 de noviembre del 2022

PGR-OJ-155-2022

 

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° AL-22496-OFI-0118-2021 de fecha 7 de octubre de 2021, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto de ley denominado “FORTALECIMIENTO DEL PROCESO DE TITULACIÓN MEDIANTE FINANCIAMIENTO PARA LA VENTA DE TERRENOS DEL INVU A LAS FAMILIAS OCUPANTES EN CONDICIÓN DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA”, que se tramita bajo el expediente N° 22.496.

 

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

Por otra parte, valga señalar que las observaciones que pasaremos a desarrollar están referidas al texto sustitutivo de este proyecto, que data del 22 de marzo del 2022, según consta en el expediente legislativo disponible en la página web de la Asamblea Legislativa.

 

 

I.-        MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

Se señala en la exposición de motivos del proyecto que, en la década de 1960, el INVU impulsó proyectos de vivienda popular y rural que generaron la construcción de urbanizaciones en diversas provincias del país. Se explica que, debido a la gran cantidad de proyectos ejecutados por el INVU, existen múltiples procesos de titulación pendientes de ejecutar, que deben ser finiquitados para depurar y normalizar la cartera de bienes inmuebles propiedad del Instituto, e inscribirse a nombre de los particulares que los adquirieron.

 

Por lo anterior, se indica que el instituto aprobó los "Lineamientos para la titulación por venta de inmuebles INVU", elaborados y presentados por el Departamento de Programas Habitacionales, con el aval de la Gerencia General y de la Asesoría Legal del ente. De acuerdo con el inventario actual de bienes inmuebles del INVU, se cuenta con un registro de 10.556 propiedades ubicadas en todo el país, clasificadas en categorías que permiten identificar el fin específico de cada uno de los inmuebles (reserva, titulación por venta, titulación por adjudicación, titulación por decreto, áreas públicas y comunales, para investigar y por cerrar registralmente).

 

Asimismo, del total de fincas, el INVU actualmente cuenta con un registro de 9311 propiedades para ser tituladas, bajo las distintas modalidades que se gestionan (venta, adjudicación, decreto y área pública), es decir, cerca del 90% de los inmuebles propiedad del INVU se encuentran identificados como casos de titulación.

 

Específicamente, para los casos de titulación por venta, en los que el ocupante debe pagar el valor del terreno para poder formalizar la propiedad, se tienen registradas un total de 4158 propiedades, ubicadas en distintas partes del país, principalmente en cantones con bajos índices de desarrollo humano y una vulnerabilidad social bastante alta.

 

Se explica que, por lo general, la población meta que se atiende con el proceso de titulación corresponde a familias de escasos recursos que viven en condición de pobreza y pobreza extrema; y que, debido a su condición socioeconómica, no cuentan con los recursos necesarios para realizar la compra del lote y corregir su situación de ocupación irregular.  Se estima que la cantidad total de personas que pueden llegar a beneficiarse con el proyecto supera las 30 mil, incluyendo niños, adultos mayores, personas con discapacidad y mujeres jefas de hogar.

 

La ocupación irregular de los terrenos propiedad del instituto obedece, en la mayoría de los casos, a invasiones motivadas por la necesidad de vivienda.  La mayoría de los asentamientos contemplan viviendas construidas de forma irregular por los propios ocupantes, careciendo de una supervisión técnica adecuada y, por lo tanto, presentan deficiencias en los sistemas hidrosanitarios, pluviales y estructurales.

 

Debido a que los inmuebles en los que residen las familias de esos asentamientos se encuentran formalmente inscritos a nombre del INVU, se generan los problemas como limitaciones de la población al acceso a programas sociales, debido a que el inmueble sigue inscrito a nombre del INVU (por ejemplo, el subsidio del bono familiar para la vivienda).

 

También se produce el deficiente mantenimiento de la vivienda, pues la percepción de riesgo de perder recursos invertidos y la posibilidad de que la familia no disfrute los beneficios del apoyo facilitado, conlleva que grupos de apoyo eviten intervenir.

 

Otro aspecto es la inseguridad jurídica, pues debido a que el inmueble no se encuentra inscrito a nombre de algún integrante del grupo familiar, surge la posibilidad de que la institución opte por recuperarlo, o bien, que exista un aprovechamiento por parte de personas que pueden amenazar su estabilidad a través de actos de posesión irregulares.

 

Se agrega que esto limita el acceso a servicios públicos, pues ante la condición informal en que residen las familias en los inmuebles propiedad del instituto, las entidades públicas que brindan los servicios indispensables limitan el acceso a estos, como por ejemplo, el servicio de conexión a la red de agua potable.

 

Se aduce que un principio presente en el quehacer institucional del INVU es que la calidad de vida de los habitantes de la nación tiene relación directa con la vivienda, y que el acceso a esta se encuentra limitada por aspectos financieros que inciden directamente en el poder de compra de los grupos familiares, en especial, los de más escasos recursos.  De ahí la pertinencia de la presente propuesta, como apoyo a este grupo de familias, de modo tal que se puedan mejorar sus condiciones de vida actuales y también como aporte para las futuras generaciones.

 

Llevar a cabo el proceso de titulación implica para el instituto la inversión de una gran cantidad de recursos y un nivel de gestión bastante alto, de ahí que contar con un programa de financiamiento para la venta de terrenos a sus ocupantes permitirá alcanzar los objetivos sociales mencionados, para familias en situación de pobreza o pobreza extrema.

 

En idéntico sentido, se agrega que el proyecto contribuye favorablemente con las finanzas del Estado, toda vez que no se generan cargos al instituto por concepto de servicios municipales y se avanza en la formalización de los inmuebles a familias que demandan esta gestión y que, en algunos casos, tienen más de veinte años de espera para la realización y culminación de la formalidad de titulación.

 

Además, el presente proyecto también busca contribuir con el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022, con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con el Plan Operativo Institucional (POI), y con el Índice de Pobreza Multidimensional.

 

Este proyecto contribuiría a regularizar asentamientos consolidados con problemas históricos de carácter registral y catastral y a su vez a depurar el control del inventario de bienes inmuebles propiedad del INVU.

 

 

II.-       OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO

 

            De previo a referirnos a algunos aspectos puntuales sobre el articulado del proyecto, estimamos que resulta relevante apreciar la motivación de esta iniciativa en relación con las finalidades que está llamado a cumplir el INVU. Sobre este tema, en anteriores ocasiones hemos señalado lo siguiente:

 

“IV.  LOS FINES DEL INVU

Sin duda alguna aparte de otras leyes que establecen funciones concretas para el INVU, es su Ley Orgánica la que establece y delimita con precisión las funciones o competencia principal que le ha sido asignado por parte del legislador.

En su artículo cuarto se definen primeramente sus funciones entre otras, además de las señaladas expresamente en el análisis del criterio legal adjunto, su competencia gira en torno a los temas de vivienda y urbanismo, y su actividad gira en torno a dichos grandes temas.  Es así que, al solucionar problemas de vivienda buscando una mejor habitación y elementos conexos para la familia costarricense, se obtiene un mayor bienestar económico y social.  Tendrá como objetivo el proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado, de los medios necesarios para obtener con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores.

Igualmente se le ha asignado, dentro del esquema propio del Estado Social de Derecho que se caracteriza desde nuestra Constitución Política, planear el desarrollo y el crecimiento de ciudades y de los otros centros menores, preparar planes reguladores y formular planes generales para la construcción de viviendas, ubicando problemas de vivienda y brindando solución al mismo,  construir viviendas higiénicas, fomentar la construcción, prestamos de vivienda, establecer sistemas de financiación de viviendas, etc.

Asimismo en la Ley de Planificación Urbana se establecen políticas generales acerca del problema de vivienda, mencionándose al INVU como una de las instituciones rectoras en este aspecto, tal y como prescribe el artículo 2 de la ley, en cuanto a la expansión ordenada de los centros urbanos, el desarrollo eficiente de las áreas urbanas, el equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, etc.” (énfasis suplido)

(Dictamen N° C-429-2007 del 03 de Diciembre de 2007)

 

            En efecto, desde hace muchos años hemos reconocido la misión que recae sobre el INVU en el sentido de procurar soluciones de vivienda digna a la población de más escasos recursos económicos, como una finalidad propia de nuestro Estado Social de Derecho:

 

“I. BREVES CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS EN TORNO A LA NATURALEZA JURIDICA DEL INVU:

El INVU, tal y como expresamente lo dispone el artículo 1º de su Ley Orgánica (nº 1788 del 24 de agosto de 1954), constituye una institución autónoma del Estado. Por tal razón, en su gestión administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, goza de autonomía. Así lo confirma el artículo 2º de su Ley Orgánica que indica:

"El Instituto tendrá personería jurídica y patrimonio propio; ejercerá su gestión administrativa y técnica con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes y los principios de la técnica. La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible".

Ahora bien, dentro de las finalidades primordiales del INVU, figura la de "...Proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores. De manera preferente, deberá atenderse el problema de la clase de más bajos recursos de la colectividad, tanto en las ciudades como en el campo ..." (artículo 4, inciso c, de su Ley Orgánica).

Consecuentemente con dicha finalidad, dentro de las atribuciones esenciales del INVU, destaca la de "... Construir viviendas higiénicas, de tipo individual o colectivo, al alcance de familias de escasos recursos económicos, a base de programas de conjunto y aun individuales, que tiendan al ordenamiento de zonas de vivienda;..." (artículo 5, inciso c), iusibidem).

De las normas indicadas, se desprende claramente que el INVU es la institución autónoma encargada -entre otras cosas- de procurar soluciones a los problemas de vivienda a las familias costarricenses; razón por la cual es razonable que, para el logro de tal finalidad, el Estado efectúe transferencias presupuestarias en su favor.” (énfasis suplido) (Dictamen N° C-073-97 del 9 de mayo de 1997)

 

            Bajo esta óptica, estimamos que las normas propuestas obedecen al cumplimiento de las finalidades que inspiraron la creación del INVU y las funciones que le corresponde desempeñar.

 

Desde este punto de vista, la inversión, distribución y destino de recursos que prevé el proyecto constituye una decisión de política socio-económica, de ahí que claramente pertenece a la esfera discrecional del legislador, en orden al manejo del patrimonio público de frente a las necesidades que deben ser atendidas dentro del esquema de nuestro Estado Social de Derecho.

 

            Asimismo, la finalidad de depurar y normalizar la cartera de bienes inmuebles propiedad del Instituto igualmente luce como un objetivo válido, acorde no solo a naturaleza del ente, sino a los principios de eficiencia, eficacia y transparencia que toda entidad pública debe cumplir.

 

            Ahora bien, de las explicaciones y datos que brinda la exposición de motivos, se tiene que la gran mayoría de inmuebles del INVU respecto de los cuales con este proyecto se pretende regularizar y formalizar el traspaso a las familias beneficiarias, se encuentran los casos de titulación por venta y por adjudicación, definidos en la siguiente forma:

 

b.       Titulación por venta: corresponde a lotes en proyectos ejecutados por este instituto o fraccionamientos en fincas, generados por invasión, o bien, a lotes en proyectos en ejecución, que pueden ser traspasados mediante venta a sus ocupantes o compradores.

 

c.       Titulación por adjudicación: corresponde a lotes de proyectos habitacionales, cuya venta se realizó mediante contrato de adjudicación y sus adjudicatarios pagaron el valor del inmueble; sin embargo, no han tramitado la respectiva escritura, por lo que continúa inscrito en el Registro Nacional a nombre de INVU.

 

 

Por su parte, los artículos 2 y 3 del proyecto muestran el siguiente texto:

 

“ARTÍCULO 2-       Objetivo general

Asignar recursos económicos generados por la ley del impuesto solidario para el fortalecimiento de programas de vivienda o erradicación de tugurios independientemente de su nomenclatura, para ser utilizados en la formalización de inmuebles que permitan que a los ocupantes que se encuentran en condición de pobreza o pobreza extrema, contar con un título de propiedad, mejorándoles con ello su calidad de vida y brindándoles seguridad jurídica.

ARTÍCULO 3-          Objetivos específicos

1.      Proporcionar los recursos necesarios a las familias en condición de pobreza o pobreza extrema según el INEC para la compra del inmueble en el que habitan, vía subsidio por una única vez, mediante el trámite de escritura respectivo, para que los inmuebles pasen a propiedad de dichas familias, brindando la estabilidad habitacional necesaria para su crecimiento como grupo familiar.

2.      En caso de que la familia cumpla con el perfil indicado, se concederá al INVU los recursos económicos para la cancelación de gastos y honorarios profesionales requeridos para contar con los insumos necesarios para la elaboración del expediente y el traspaso, mediante escritura pública, del inmueble en el que reside.

3.      Atender las solicitudes de titulación de familias en estado de pobreza o pobreza extrema y que llevan al menos diez años habitando el inmueble, de manera pública, pacífica e ininterrumpida.

4.      Contribuir a la regularización de la tenencia de tierra y reducir el mercado informal de suelos.

 

En cuanto a la redacción que muestra el texto de esas normas propuestas, vale acotar que el acto de formalización, en el caso de inmuebles, consiste en elaborar e inscribir en el Registro Nacional la correspondiente escritura pública donde –como en este caso– se varía el propietario del inmueble. Es decir, un inmueble no se “formaliza” como tal, sino que se traspasa, a través de la formalización mediante escritura. Por ello, el que la norma propuesta disponga que el objetivo es la formalización de inmuebles, muestra un lenguaje que no es el correcto a nivel técnico-jurídico, aspecto que valdría la pena corregir para afinar el texto a ser discutido.

 

Por otra parte, según se entiende de la exposición de motivos, este proyecto pretende beneficiar tanto a aquellas familias (en situación de pobreza o pobreza extrema) que actualmente se encuentran en una mera ocupación de inmuebles propiedad del INVU –sean o no parte de algún proyecto de vivienda ejecutado por el instituto– como a aquellos beneficiarios (adjudicatarios) que compraron (y pagaron) su vivienda a través de los programas y proyectos habitacionales de carácter social desarrollados en el pasado, pero que al finalizar el pago del crédito no formalizaron a nivel registral el traspaso –por ejemplo, por falta de recursos para sufragar los gastos registrales y notariales–, situación esta última que también se aspira a resolver finalmente gracias a esta iniciativa.

 

En efecto, la exposición de motivos señala de manera expresa que “Actualmente, a nivel institucional existe un alto volumen de casos por titular, producto del rezago histórico que ha generado saldos en distintos proyectos”.

 

Si ese es el sentido de la propuesta, estimamos que debe mejorarse la redacción a fin de que ambos supuestos queden claramente establecidos. Esto, por cuanto el artículo 2 habla únicamente de “ocupantes”, pero los adjudicatarios que cancelaron totalmente –o incluso a nivel parcial– las operaciones de crédito con el INVU en los proyectos residenciales que dicho instituto construyó, no son meros ocupantes, sino propietarios, a quienes únicamente les restaría llevar a cabo el proceso de formalización de la escritura de traspaso para lograr el objetivo perseguido por esta iniciativa, cual es que queden debidamente inscritos como titulares a nivel registral,  lo que de paso contribuirá en gran medida a depurar la cartera de inmuebles del instituto.

 

Por su parte, el artículo 3 dispone el otorgamiento –vía subsidio– de los recursos necesarios para que las familias beneficiarias puedan comprar el inmueble en el que habitan, y que para ello se concederán al INVU los recursos necesarios para la cancelación de gastos y honorarios profesionales requeridos para formalizar el correspondiente traspaso de la propiedad.

 

Como vemos, la norma realmente no recoge en forma correcta la hipótesis de aquellas familias que sí adquirieron –y pagaron– la propiedad en algún momento, pero no han contado con los recursos necesarios para cubrir los gastos de formalización y traspaso.

 

En consecuencia, dado que el texto no resulta lo suficientemente claro en ese sentido, ello podría generar dudas o inconsistencias a nivel de aplicación práctica, que incluso podrían impedir la satisfactoria consecución de los objetivos sociales planteados, por lo que respetuosamente se sugiere que la normativa contemple y distinga ambos tipos de beneficiarios (ocupantes a quienes se les subsidiará la compra del inmueble –y su correspondiente inscripción–; y propietarios a quienes se les subsidiarán únicamente los gastos de formalización y traspaso). 

           

Lo mismo ocurre con el artículo 4, que contempla el alcance de la ley únicamente para la titulación por venta, de modo que no incluye la titulación por adjudicación.

 

            En cuanto al artículo 5, respecto de la asignación de recursos, se dispone que de los fondos públicos destinados al Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) para financiar los programas dirigidos a la atención de asentamientos informales, erradicación de precarios, así como para la dotación de vivienda digna, para personas y familias en condición de pobreza y pobreza extrema, el Ministerio de Hacienda asignará al INVU un mínimo equivalente a 1400 (mil cuatrocientos) y un máximo de 2150 (dos mil ciento cincuenta) salarios base.

 

            Respecto de ese monto, no se encuentra –al menos en la exposición de motivos– ninguna referencia a algún tipo de estudio o parámetro técnico que sustente esa fijación que pretende hacer la norma. Así las cosas, se trata de un punto que merece valorarse en forma cuidadosa, en tanto ese tipo de cifras debe obedecer a un criterio técnico, pues de lo contrario se convierte en una fijación antojadiza y arbitraria que podría romper con parámetros de razonabilidad y/o proporcionalidad. Este tema no es menor, dado que una infracción a esos principios puede eventualmente involucrar un problema de constitucionalidad (sobre este tema puede verse, entre muchas otras, nuestra reciente opinión jurídica N° PGR-OJ-135-2022 de fecha 12 de octubre del 2022).

 

La importancia y necesidad de que este tipo de fijaciones obedezca a algún cálculo o parámetro de carácter técnico incluso es relevante desde la perspectiva inversa, puesto que si una suma de este tipo se fija de manera meramente antojadiza incluso puede no alcanzar para cumplir con los propósitos de la norma.

 

En el artículo 6 se enumeran los rubros que podrán ser cubiertos con los fondos asignados por esa normativa, señalando expresamente, para los casos de titulación por venta, los siguientes:

 

a)      Cancelación de costos asociados a la gestión administrativa de la contratación por parte de terceros.

b)      Elaboración de planos de catastro.

c)      Gastos de conformación del expediente del caso.

d)      Avalúo del inmueble.

e)      Honorarios de notariado.

f)       Gastos legales (timbres).

g)      Estudios socioeconómicos.

           

Si bien la autorización legal para el otorgamiento del subsidio que permita a las familias adquirir –por compra/venta– el inmueble se puede entender previsto en los artículos 4 y 5, sería conveniente que en los rubros por cubrir en este artículo 6 se agregue el costo del inmueble (valor de la venta), a efectos de que no quede ninguna duda al respecto que eventualmente pueda generar problemas a nivel práctico.

 

A mayor abundamiento, nótese que incluso en el artículo 7 (inciso IV) hace referencia al “subsidio de financiamiento tutelado en el artículo 6”, refiriéndose al costo de la propiedad, cuando ese rubro en realidad no está incluido en el citado artículo 6.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

En la forma expuesta se deja rendido el criterio acerca del proyecto de ley sometido a consulta, sobre el cual respetuosamente recomendamos tomar en cuenta las observaciones relativas a sus posibles problemas de técnica legislativa.

 

Finalmente, la aprobación o no del texto propuesto es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al ser un asunto propio de su discrecionalidad.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/tjc