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Texto Opinión Jurídica 171
 
  Opinión Jurídica : 171 - J   del 17/11/2022   

17 de noviembre de 2022


PGR-OJ-171-2022


 


Señor


Pedro Rojas Guzmán


Diputado


Asamblea Legislativa


S.D.



Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio No. AL-FPLN-PRG-033-2022, de fecha 09 de noviembre de 2022, por medio de la cual, en su condición de diputado integrante de la Comisión de Honores de la Asamblea Legislativa, solicita el criterio técnico especializado de la Procuraduría General de la República, acerca de los alcances de los artículos 121 inciso 16 y 14 inciso 6) ambos de la Constitución Política y los artículos 221 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con el fin de que se aclare si es razonable y jurídicamente procedente, otorgar la ciudadanía de honor a un ciudadano o ciudadana costarricense, o si por el contrario tal condición sólo procede para el caso de personas extranjeras que hayan prestado servicios notables al país”.


 


Justifica su consulta en que, tanto en la Comisión de Honores, como en el Plenario legislativo, ha existido una errónea interpretación, pues se ha concedido la ciudadanía honorífica a ciudadanos costarricenses, cuando en realidad, por una cuestión lógica y de correcta interpretación jurídica de lo que es la condición de ciudadano, aquella debe otorgarse únicamente a personas extranjeras.


 


Menciona que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en su informe DEST- IJU -238-2018 del 30 de mayo de 2018, determinó que la ciudadanía honorífica se otorga únicamente a extranjeros y por servicios notables prestados a la República.


 


I.- Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.


            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.


Para esos efectos, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano colegiado[1], podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.


Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.


Según hemos reafirmado, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).


De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021).


Y en el presente caso, la gestión consultiva del Señor Diputado indiscutiblemente versa sobre un tema estrictamente jurídico y dentro de su contenido alude el criterio legal que sobre el tema específico ha tenido el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (informe DEST- IJU -238-2018, op. cit.). Cumpliéndose así los requisitos mínimos de admisibilidad exigidos por nuestro Ordenamiento jurídico.


Así que prescindiendo incluso cualquier referencia al caso o casos concretos que se aluden en los antecedentes en la consulta, y tomando especialmente en consideración que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, así como el innegable interés institucional en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, necesarios para el ejercicio de las funciones encomendadas por la Constitución Política a la Asamblea Legislativa, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos limitaremos a emitir un criterio en abstracto y no vinculante sobre lo consultado, pero sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.


Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable.


II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General sobre el tema consultado.


Comencemos por indicar que la función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [2], siempre que  no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815). De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable por parte de la Administración Pública (Dictamen C-233-2003 de 31 de julio de 2003. En sentido similar el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018).


 


Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019). Sin que con ello se desconozca el innegable carácter normativo [3] que, como última palabra sobre la interpretación de la Ley -entiéndase en sentido lato Derecho u Ordenamiento jurídico, y no como Ley formal estricta- hagan los Tribunales de Casación, y mucho menos la condición de último y definitivo intérprete de la Constitución que tiene encomendada la Sala Constitucional, por medio de su jurisprudencia y precedentes vinculantes (Dictamen C-435-2008 de 11 de diciembre de 2008).


 


Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.


 


Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica: “La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.” [4]


 


Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil [5]), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.


 


Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."


 


En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).


Y en lo que respecta al objeto de la presente consulta, la misma se circunscribe a un cuestionamiento jurídico específico y claro, referido a la interpretación del alcance normativo de lo dispuesto por la Constitución Política en sus artículos 14 inciso 6) y 121 inciso 16), que literalmente disponen:


ARTÍCULO 14.- Son costarricenses por naturalización:


(…)


6) Quienes ostenten la nacionalidad honorífica otorgada por la Asamblea Legislativa.”


ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:


(…)


16) Conceder la ciudadanía honorífica por servicios notables prestados a la República, y decretar honores a la memoria de las personas cuyas actuaciones eminentes las hubieran hecho acreedoras a esas distinciones;”


Así, partiendo del supuesto de que las normas jurídicas admiten realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido de los preceptos normativos aludidos; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad -entiéndase en sentido lato Derecho u Ordenamiento jurídico, y no como Ley formal estricta-; atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4), según indicamos.


Como punto de partida, una interpretación fundamentalmente literal de dichos artículos, según el sentido propio de sus palabras, nos lleva a pensar que la redacción de los preceptos normativos es en apariencia diáfano.


El ordinal 121, inciso 16) constitucional, le confiere a la Asamblea Legislativa la potestad de otorgar dos altas distinciones honoríficas: la ciudadanía honorífica y el benemeritazgo, con las que se honra a personas que se han distinguido por sus méritos en beneficio de la patria.


“Ambos honores tienen origen constitucional desde la fundación misma del Estado costarricense y, a la vez, poseen un significado especial en Costa Rica, pues se trata de las más altas distinciones que otorga el Estado a sus hijos más sobresalientes, hombres y mujeres que durante su vida aportaron sus conocimientos al bien del país. “ (Delgado Quirós, Orlando. “Documentación e Información Biografía de los Beneméritos de la Patria y Ciudadanos de Honor: 1847-2008. Volumen 1 Memoria práctica de graduación para optar al Grado de Licenciatura en Bibliotecología y Documentación. Universidad Nacional, Facultad de Filosofía y Letras, Escuela de Bibliotecología, Campus Omar Dengo, Heredia, Costa Rica, 2009; pág. 18).


 


A nivel jurídico no existe mayor desarrollo doctrinal sobre ambos institutos honoríficos y según referencia historiográfica, el único acercamiento conceptual de esos conceptos jurídicos indeterminados[6] implicados en esta consulta, a fin de delimitarlos dotarlos de contenido o significado concreto, a modo de enunciado genérico, es el siguiente: “le corresponde a la Asamblea Legislativa otorgar honores: el benemeritazgo [7]de la patria, para los nacionales cuyos méritos y servicios a la patria vayan más allá del deber cotidiano y de la vida ejemplar que debe observar todo costarricense…. la ciudadanía honorífica está reservada a aquellos extranjeros ilustres comprometidos con las causas de nuestro país”. (Fernández, F. (1986). Beneméritos de la patria: fototeca del poder legislativo. San José, C.R.: Asamblea Legislativa, p. 135; citado por Delgado Quirós, op. cit. Lo subrayado es nuestro).


 


Esa definición distintiva permite afirmar entonces que “el benemeritazgo es un reconocimiento especialmente reservado para costarricenses que posean probadas virtudes, un hondo patriotismo, lealtad y compromiso con la República” (Delgado Quirós, op. cit. Pág. 19). Mientras que “El término “Ciudadano de Honor” corresponde a la distinción que se le brinda a un extranjero (de otra nación) que se compromete con Costa Rica, deja plasmado su aporte a la patria y se destaca como ciudadano especial. Se les otorgan los mismos beneficios que a los costarricenses. Este galardón es el más importante que se le otorga a un extranjero” (Ibídem. Lo destacado es nuestro). Lo cual contribuye indiscutiblemente, desde una interpretación semántica, darle a aquellos conceptos un significado y alcance concretos, como acepción específica en el lenguaje jurídico.


 


Incluso, considerando que las normas jurídicas tienen una letra que consta por escrito y un espíritu, acudiendo a los antecedentes históricos, en busca de la finalidad que inspiró las normas involucradas en esta consulta-interpretación teleológica, como otro criterio de hermenéutica jurídica admitido en nuestro medio (art. 10 del Código Civil)-, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 nos encontramos varios apuntes que permiten determinar el cometido o alcance de las normas constitucionales involucradas en esta consulta, y en concreto, respecto del otorgamiento de la “nacionalidad honorífica”.


 


Así, en un contexto histórico en el que la doble nacionalidad no era aceptada por los constituyentes, con relación al otorgamiento de la “nacionalidad honorífica”, el diputado Esquivel expresó “que el inciso implicaba el único caso de doble nacionalidad que se puede aceptar, pues de otro modo el inciso resultaría inoperante” (Acta 91). Lo cual lleva posteriormente a sugerir que se suprimiera del entonces artículo 15, inciso 6) propuesto, la frase: “los cuales al aceptarla deberán indicar si mantienen o no su nacionalidad anterior”, ya que ello significaría poner a quien se premie con el título de ciudadano de honor, en la posición embarazosa de tener que renunciar a su nacionalidad anterior, o de manifestar públicamente que opta por conservarla, que de todos modos, no impediría que se le discerniera el honor, de donde resulta esa manifestación absolutamente innecesaria y sin sentido de ninguna clase (Acta 168). Y culminó con la aprobación de la moción que planteó que el entonces inciso 6) del artículo 15 se leyera así: “6) Aquellos a quienes la Asamblea Legislativa conceda la nacionalidad honorífica por servicios notables prestados a la República.” (Acta 169).


 


A lo cual hay que sumar que “La nacionalidad es una relación jurídica y política que empalma a la persona con un Estado determinado, este reconocimiento atribuye a los nacionales una serie de derechos y obligaciones que diferencia a los nacionales de los extranjeros. Por lo general, los extranjeros no gozan de los mismos derechos que los nacionales, razón por la cual el Constituyente previó una lista taxativa de las condiciones por medio de las cuales se puede obtener la nacionalidad” (Resoluciones Nos. 2011-011734 de las 15:09 hrs. del 31 de agosto de 2011, que cita la resolución No. 2011-005270 de las 15:15 hrs. del 27 de abril de 2011). Y entre ellas se enuncia el supuesto del artículo 14, inciso 6) y 121, inciso 16) de la Constitución Política, relativo al otorgamiento de la ciudadanía honorífica “por servicios notables prestados a la República”, al que sería torpe exigir los requisitos del artículo 15 Ibídem -afirma la Sala Constitucional-, referidos a la denominada naturalización.


Entonces, si interpretamos los arts. 14 inciso 6) y 121 inciso 16) de la Constitución Política en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción  del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla[8], y basándonos especialmente en los antecedentes  consignados en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fueron promulgadas aquellas normas, en algún grado se puede inferir que el Constituyente tuvo como propósito conceder el galardón de “ciudadanía honorífica”, con que se alude el otorgamiento de la “nacionalidad honorífica”, a extranjeros, no así a nacionales.


Conclusión:


 


        Haciendo abstracción de lo consultado, y sin perjuicio de lo que determine la Sala Constitucional como último y definitivo intérprete de la Constitución, esta Procuraduría General concluye:


 


Que el galardón de “ciudadanía honorífica”, con que se alude el otorgamiento de la “nacionalidad honorífica” a nivel constitucional -artículos 14 inciso 6) y 121 inciso 16)-, está dirigido a extranjeros, no así a nacionales.


 


Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.


 


 


 


 


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador


Dirección de la Función Pública


LGBH/ymd




[1]           Una condición que no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa (Pronunciamientos OJ-001-2008 de 8 de enero de 2008 y OJ-054-2013 de 09 de setiembre de 2013, entre otros).


 


 


[2]              Una consulta sobre normas que se presentan como claras permitiría cuestionar si la autoridad administrativa no pretende descargarse de la responsabilidad que le incumbe respecto de la aplicación de dicha norma.


[3]              Artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.


[4]           SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense - Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63.


 


[5]           "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. Este artículo introduce una serie de métodos interpretativos propios del derecho común, a saber, el método de interpretación según el sentido de sus palabras (literal), según los antecedentes históricos y legislativos (histórico), la realidad social (lógico), y por último, el método de interpretación según el espíritu y finalidad de las nomas (finalista o teleológico) (OJ- 116-2009 de 12 de noviembre de 2009).


 


[6]           “(…) es el que se usa en una norma para indicar de manera imprecisa un supuesto de hecho cuyos límites o contornos conceptuales no aparecen bien precisados en su enunciado. No obstante lo cierto es que con él se intenta delimitar un supuesto concreto. Y pese a la indeterminación del concepto, éste admite ser precisado en el momento de aplicación; pero al estar refiriéndose a supuestos concretos (hechos, ámbitos de realidad) y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución justa y concreta en cada caso (García de Enterría, Eduardo, Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, España. Cap. VIII, Pág. 448 y 449) a la que hay que llegar interpretando el caso concreto (Dictamen C-388-2014 de 17 de noviembre de 2014).


 


[7]           Sobre benemeritazgo, véanse nuestros pronunciamientos OJ-164-2006 de 17 de noviembre de 2006, OJ-043-2011 de 28 de julio de 2011, OJ-007-2012 de 23 de enero de 2012 y OJ-80-2015 de 3 de agosto de 2015. Pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.


 


 


 


 


[8] BRENES CÓRDOBA, Alberto. “Tratado de las Personas”. Editorial Costa Rica, San José, 1974, pág. 43.