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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 258
 
  Dictamen : 258 del 22/11/2022   

22 de noviembre de 2022


PGR-C-258-2022


 


Señora


Iris Arroyo Herrera


Alcaldesa Municipal


Municipalidad de Puriscal


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. MP-AM-0999-2022, de 17 de noviembre de 2022, por medio del cual nos consulta: ¿es posible reconocer el pago de prohibición del ejercicio liberal de la prohibición al puesto de Servicios Generales en razón de las funciones que ejerce?


 


Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del departamento de Servicios Jurídicos Municipales, materializado en el oficio No. MP-AM-SJ-CRITERIO 2022-050, de fecha 7 de octubre de 2022, que si bien está relacionado genéricamente al tema del régimen de prohibición a partir de las modificaciones introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, resulta ostensible que fue emitido con fines distintos a consultarnos y por demás, en su contenido omite referirse en concreto, y de forma profunda y detallada, al tema en consulta, pues no llega a una determinada posición al respecto. Sin obviar que también alude expresamente un caso concreto pendiente de resolución en sede administrativa.


 


De lo hasta aquí expuesto, advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.


 


I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815- y tanto éste, como el oficio por el que se consulta, hacen alusión directa a un asunto pendiente de resolución en sede gubernativa.


 


En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.


 


En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).


 


Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).


 


De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica)(Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).


 


Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021 y C-086-2021, de 23 de marzo de 2021).


 


No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (C-105-2021 de 19 de abril de 2021).


 


Y según se puede verificar del contenido mismo del oficio No. MP-AM-SJ-CRITERIO 2022-050, op. cit. que se acompaña, éste no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente un requerimiento distinto de la Vice alcaldía y con base en el acuerdo del Concejo Municipal No. 014-196-2022, cuyo contenido no fue puntualizado. Y si bien aquel criterio desarrolla de forma genérica temas relacionados con la el régimen de prohibición vigente, con una trascripción literal de las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, en realidad omite referirse al tema específico sometido ahora a nuestra consideración, pues diluye su criterio técnico en una serie de descripciones normativas y de apreciaciones dispersas, sin que pueda advertirse la formulación de un criterio concreto, puntual y suficientemente claro, que permita suponer la posición de la Administración en específico sobre lo consultado. Lo cual evidencia que en realidad aquel órgano asesor rehuyó pronunciarse al respecto.


 


Por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita suponer la posición de la administración consultante en cuanto al fondo de lo consultado.


 


Incluso, como claro indicio de aquella insuficiencia, le enfatiza al jerarca administrativo que debe enviar a la oficina de Recursos Humanos la documentación pertinente para que dicho departamento valore y determine si la persona que ocupa Servicios Generales, cumple o no con los requisitos exigidos para la aplicación del régimen de prohibición del ejercicio liberal de la profesión y si le corresponde o no el pago de la compensación económica por dicho concepto; aspectos en los que no se ahondó en lo jurídico. Lo cual, involucra también un caso concreto, relacionado con un reclamo administrativo pendiente de resolver en esa sede gubernativa. Circunstancia esta última que nos lleva a un segundo y último aspecto de inadmisibilidad de esta gestión.


Según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-266-2019, C-003-2020, C-086-2021 y PGR-C-146-2022), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.


Y en este caso, pese a que la consulta se formula aparentemente en términos abstractos, por como fue planteado el asunto, tanto el oficio en el que se materializa esta gestión (No. MP-AM-0999-2022, op. cit.), como aquél otro correspondiente al criterio del departamento de Servicios Jurídicos Municipales (No. MP-AM-SJ-CRITERIO 2022-050, op. cit.), aluden la existencia de un reclamo específico hecho por un funcionario municipal -quien ocupa actualmente el puesto de Servicios Generales-, que está aún pendiente de resolución.


 


Es evidente entonces que la consulta busca obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver el reclamo interpuesto.


Por tanto, de dar respuesta a su consulta estaríamos resolviendo, de forma vinculante, dicho reclamo, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019, C-003-2020, op. cit. y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021), pues este órgano superior consultivo, salvo los casos legalmente exceptuados por los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no puede no debe emitir pronunciamiento particular y vinculante en relación con situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas (Entre otros muchos, los dictámenes PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022, PGR-C-217-2022 de 06 de octubre de 2022 y PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022).


Por todo ello, no se cumple en el presente caso con los requisitos de admisibilidad aludidos. De modo que la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.


Por ende, se deniega su trámite y se archiva.


En todo caso, no está de más indicarle que, según hemos establecido en nuestra jurisprudencia administrativa, la determinación de los cargos específicos a los que concierne el pago del beneficio económico por concepto de prohibición, es competencia única y exclusiva de cada Municipalidad; decisión que no puede ser discrecional ni arbitraria, sino que debe fundarse en criterios objetivos que están debidamente reglados por el ordenamiento jurídico -requisitos funcional, académico y profesional- (Véanse los dictámenes nos. C-307-2002 de 13 de noviembre de 2002, C-474-2006 de 21 de noviembre de 2006, C-271-2011 de 7 de noviembre de 2011, C-270-2019 de 18 de setiembre de 2019 y C-426-2020 de 29 de octubre de 2020, entre otros).


Y en última instancia, es la Contraloría General de la República la que, con carácter vinculante, debe pronunciarse sobre los cargos específicos sujetos a la prohibición establecida por el artículo 14 de la ley N° 8422 y 27 de su Reglamento No. 32333 (Dictámenes C-270-2005 del 28 de julio de 2005, OJ-129-2005 del 31 de agosto de 2005, C-422-2005 del 7 de diciembre de 2005, C-133-2006 del 29 de marzo de 2006, C-281-2006 del 11 de julio de 2006, C-140-2007 del 7 de mayo de 2007, OJ-066-2017 del 2 de junio del 2017, C-180-2018 del 31 de julio de 2018, C-225-2019 del 12 de agosto de 2019, C-319-2019 de 4 de noviembre de 2019 y PGR-C-238-2022 de 2 de noviembre de 2022); esto en caso de involucrarse puestos de jefaturas administrativas[1].


Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables, nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/


 


 


Conclusión:


Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Sin otro particular,


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Dirección de la Función Pública


 


 


LGBH/ymd


 


 


 


 




[1]              Sugerimos revisar el oficio No. 7786, DJ-0686 de 22 de mayo de 2020, de la División Jurídica de la Contraloría General de la República.