31 de octubre de 2022

PGR-OJ-149-2022

 

Señora

Flor Sánchez Rodríguez                                                                                               

Jefa de Area VI

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Me refiero a su atento oficio N. AL-CPAHAC-0366-2022 de 30 de setiembre de 2022, mediante el cual comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, en sesión N.° 44, celebrada el 20 de setiembre de 2022, dispuso  consultar el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el texto dictaminado del proyecto de Ley Expediente N.° 22.661, intitulado “MANEJO EFICIENTE DE LA LIQUIDEZ DEL ESTADO”.

De conformidad con nuestra Ley Orgánica, la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa (artículo 4). No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que, razonablemente, puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud antes del 12 de octubre, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, debe manifestarse que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-017-2021 de 13 de enero de 2021, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR- OJ-129-2022 de 06 de octubre de 2022). Debe recordarse, al efecto, que la consulta a la Procuraduría no constituye un trámite expresamente previsto constitucional o reglamentaria para la formación de la ley, situación que sí ocurre con las consultas previstas en el artículo 157 del Reglamento Legislativo.

 

 

OBJETO DEL PROYECTO:

 

Conforme lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, la finalidad de la propuesta es establecer los criterios y parámetros para un manejo eficiente y eficaz de la liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza el Sector Público o a nombre de éste. Además, velar por el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia, transparencia y caja única con el fin de mejorar la calidad de los servicios públicos y el bienestar de la ciudadanía.

 Dado que la liquidez pública es un concepto que se emplea en relación con el sector público, se indica que la Ley, de aprobarse, se aplicaría a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los sujetos privados. Van a ser considerados ingresos públicos los ingresos y rentas que se reciben a nombre del Estado o que son propiedad del Estado.

La Procuraduría se refiere a la propuesta legislativa, contemplando los siguientes aspectos:

 

·         PROBLEMAS DE TECNICA LEGISLATIVA

·         EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE CAJA UNICA

·         LA CONSTITUCION DE PLATAFORMAS INTEROPERATIVAS

·         EL SISTEMA DE CUENTAS Y SU EFECTO

·         LA  PROGRAMACIÓN FINANCIERA

·         OBSERVACIONES A ALGUNOS ARTÍCULOS DEL PROYECTO

 

I-                  PROBLEMAS DE TECNICA LEGISLATIVA

 

En relación con la propuesta que se conoce, deben señalarse los siguientes aspectos que atañen a la técnica legislativa y, particularmente, a la calidad de la ley que se propone.

 

1-. Como se indicó, la finalidad del presente proyecto de ley es establecer criterios y parámetros para el manejo eficiente y eficaz de la liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza el Sector Público o a nombre de éste. Además, velar por el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia, transparencia y caja única con el fin de mejorar la calidad de los servicios públicos y el bienestar de la ciudadanía.

 

La administración de liquidez forma parte de la gestión financiera de un ente. Gestión financiera que en el caso de Costa Rica es regulada fundamentalmente por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Ley que regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos y crea un sistema de administración financiera, compuesto de subsistemas, entre ellos el de la tesorería nacional.

 

 De acuerdo con el numeral 58 de esa Ley:

 

“El Subsistema de Tesorería comprende tanto el conjunto de órganos participantes como las normas y los procedimientos utilizados en la percepción, el seguimiento y control de los recursos financieros del tesoro público y en los pagos de las obligaciones contraídas de conformidad con la Ley de presupuesto, así como la administración y custodia de los dineros y valores que se generen”.

 

De su texto se deriva que la administración de la liquidez es parte del subsistema de Tesorería.

 

  De modo que si se hace necesario ampliar y/o modernizar la regulación sobre la administración de liquidez, lo procedente es que se haga mediante una reforma a la Ley de Administración Financiera. No que se pretenda una ley nueva y que la Ley de Administración Financiera se adecúe a lo dispuesto por esta propuesta, como pareciera ser el interés de los proponentes. Enfatizamos: la administración de liquidez es solo un aspecto del régimen financiero de la Administración Pública y la ley que regula ese régimen es la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N. 8131 de 18 de septiembre de 2001.

 

Remarcamos, al efecto, que la administración de la liquidez en procura del mayor beneficio de las finanzas públicas es hoy día un objetivo del Subsistema de Tesorería, según lo dispone el artículo 59 inciso d) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Claro está, ese objetivo está referido a la liquidez del Gobierno de la República. El proyecto ciertamente tiene un ámbito más amplio (el sector público) pero no deja de estar relacionado con lo dispuesto en la Ley 8131.

 

Incluso, cabría señalar que el proyecto de ley pretende incluir disposiciones, artículos 21 y 22 relativos a las competencias de la Tesorería Nacional, cuyo contenido permitiría considerar que están implícitas en las competencias reconocidas por la Ley 8131, solo que se propone referirlas ahora a toda la liquidez del sector público. Así como comprende disposiciones de las cuales es válido cuestionarse si son propias de una ley, dado que muchas conciernen aspectos operativos de la administración de liquidez que se pretende. 

 

2-. Cuestiones terminológicas:

 

En el artículo primero del proyecto de Ley se señala que la liquidez pública está constituida por los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza el Sector Público. No obstante, en el artículo 2 se dispone que el proyecto se aplica a todos los ingresos públicos y que se consideran como tales “todos los ingresos y rentas que se reciben a nombre del Estado o que son propiedad del Estado”.

 

El sector público costarricense no se identifica con el Estado. Por el contrario, dicho término, creado por la Contabilidad Nacional, comprende a las Administraciones Públicas, Central y Descentralizada y en esta última abarca tanto los entes institucionales como los entes corporativos, empresas públicas financieras o no financieras.  Tema conceptual que se considera debe ser subsanado, ya que es susceptible de generar problemas en orden a la aplicación de la ley, si este proyecto se llegare a aprobar.

 

La indebida utilización de los conceptos Estado y sector público se reproduce en el artículo 4 de la propuesta. De acuerdo con dicho numeral, son ingresos de origen públicos los transferidos o puestos a disposición de un sujeto privado a título gratuito por parte del sector público. Lo que comprende a cualquier Administración o empresa que integre sector público.

 

Empero, al referirse a los ingresos públicos los define como “ingresos y rentas que se reciben a nombre del Estado o que son propiedad del Estado”. Lo que permitiría considerar, a contrario sensu, que los ingresos y rentas recibidos por otros organismos públicos no son ingresos públicos, aunque esos organismos integren el sector público y formen parte de la Hacienda Pública definida por el artículo 8 de la Ley de la Contraloría General de la República. Y aún cuando se considerara que el Estado abarca los entes descentralizados organizados bajo forma institucional, plantearía el problema de los ingresos de las empresas públicas no estatales y de los entes públicos no estatales. 

 

Por otra parte, en la propuesta del artículo 21 se introduce otro concepto: el tesoro  sin que se determine qué comprende. En efecto, se dispondría en el inciso c) como competencia de la Tesorería:

 

“Preparar el flujo de caja del Sistema de Cuentas del Sector Público establecido en la presente ley, efectuar las estimaciones y proyecciones de las operaciones del  tesoro y darles seguimiento”.

 

¿Abarca el término tesoro todo el sector público? Esta es una pregunta que no puede determinarse del conjunto de esa propuesta legislativa.

 

3-. En cuanto a los principios

 

El inciso d) del artículo 3 comprende dentro de los principios la conceptualización del “Manejo eficiente de la liquidez: proceso de administración que ordena que todos los ingresos y pagos del Sector Público sean gestionados de manera  eficiente, oportuna, transparente, con soporte en las tecnologías y en beneficio de la ciudadanía. El cual comprende tres etapas: captación de ingresos, administración de la liquidez y proceso de pagos”.

 

Conceptualización que, por no tratarse de un principio, no debe estar comprendida en un numeral referido a los principios. Lo que explica que esté contenido en el inciso f) del artículo 4, relativo a Definiciones: “Manejo eficiente de la liquidez: proceso de administración de todos los ingresos y pagos del Sector Público basado en una gestión eficiente, oportuna, transparente, con soporte en las tecnologías y en beneficio de la ciudadanía. El cual comprende tres etapas: captación de ingresos, administración de la liquidez y proceso de pagos”.

 

Nótese que lo que se pretende elevar a principio es la actividad propiamente de administración de liquidez en los términos que se define.

 

Igual comentario puede ser hecho respecto del inciso g) de dicho numeral 3. Según ese numeral, el principio sería: “Enfoque todo gobierno: ordena que la actuación estatal debe llevarse a cabo en todos los niveles de gobierno, bajo un enfoque integrado y coordinado de las instituciones que generan o reciban ingresos públicos, con la finalidad de lograr un manejo eficiente de la liquidez pública y resultados para la ciudadanía”. Lo cual no constituye un principio.

 

En fin, el deber de probidad, principio ético que regula la actuación de todo funcionario público, está establecido en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los funcionarios públicos:

 

Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.

 

Principio que es de alcance general, independientemente del contenido de la actuación o sector en que intervenga el funcionario público.

 

Empero, en el inciso h) del artículo 3 de la propuesta se reproduce dicho numeral 3 de la  Ley 8422 casi en forma literal:

 

“Deber de probidad: obliga a que todo funcionario y funcionaria pública debe orientar su gestión a la satisfacción del interés público, demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley, asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institucionalidad, y administrar los recursos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente”.

 

Transcripción que es absolutamente innecesaria pero que es susceptible de generar confusiones a los operadores jurídicos. De considerarse conveniente recordar que los funcionarios que administran la liquidez deben actuar con sujeción al deber de probidad, basta señalar que la administración de liquidez se ejercerá con sujeción a dicho deber.

 

4-.  La ausencia de una disposición general sobre las excepciones determina el carácter reiterativo de estas exclusiones:

 

En orden al ámbito de aplicación de la norma, se pretende que no incluya la liquidez pública originada en ciertas actividades: En particular de las actividades que se realicen bajo régimen de competencia y tengan como propósito la generación de lucro, los fondos de pensiones y las cuotas obrero-patronales y cuota estatal.

 

Esta excepción al ámbito de aplicación de la administración de la liquidez debe estar contenida en una disposición de carácter general, que delimite el objeto del proyecto. Es de advertir, sin embargo, que, como se regula la administración de liquidez por etapas, la excepción se incluye en los artículos 10, en relación con el Sistema centralizado de captación de ingresos, para el proceso de pago se incluye en el artículo 16, así como en el artículo 18 para el sistema de cuentas del Sector Público. Lo cual resulta innecesario, si desde el inicio del proyecto se establecen los supuestos de excepción al ámbito de aplicación.

 

Es de considerar que una norma general con ese alcance permitiría precisar cuáles son las entidades que no solo están en régimen de competencia sino que también están dirigidas a la generación de lucro, ya que sin esa precisión podría dificultarse aplicar la ley y en todo caso, ésta va a estar expuesta a la interpretación de cuáles actividades en competencia se realizan para generar el lucro y cuáles no.

 

Es de recordar, por demás, que los ingresos de los fondos de pensiones, aun cuando sean administrados por entes públicos, pertenecen a sus afiliados, artículos 30 y 31 de la Ley de Protección al Trabajador. Dispone el artículo 52 de la Ley 7983:

 

“ARTÍCULO 52.- Naturaleza jurídica y propiedad. Los fondos administrados por las operadoras u organizaciones sociales constituyen patrimonios autónomos, propiedad de los afiliados y son distintos del patrimonio de la entidad autorizada. Cada afiliado al plan respectivo es copropietario del fondo según su parte alícuota. La entidad autorizada, según los criterios de valuación que determine la Superintendencia, establecerá periódicamente el valor de la participación de cada afiliado”.

 

Por consiguiente, en tesis de principio, la administración de la liquidez pública no puede abarcar los fondos de pensión. Al no estarse en presencia de  ingresos públicos, estos fondos no deberían estar comprendidos por esta ley. Debe recalcarse, además, que por la propia finalidad del fondo de pensiones, es indispensable que el administrador pueda realizar inversiones con esos fondos.

En ese sentido, podría estarse ante una confusión entre los ingresos de las operadoras de pensiones o entidades encargadas de administrar un determinado fondo de pensión, de naturaleza pública, y los ingresos de los fondos de pensión que son propiedad de los afiliados.

 

5-. La referencia al establecimiento de plataformas interoperables

 

Diversos artículos se refieren al establecimiento de plataformas tecnológicas interoperables. La regulación segmentada de la administración de liquidez genera la duda sobre si se trata de una sola plataforma tecnológica que sostendrá diversas operaciones. O si, por el contrario, se trata de cuatro plataformas distintas. Sea las establecidas en los artículos 10 captación de ingresos, 16 realización de pagos, 18 Sistema de Cuentas del Sector Público y 19, administración de la liquidez, lo cual debería ser aclarado por seguridad jurídica.

 

Pareciera, empero, que se trata de una única plataforma, susceptible de permitir la captación de ingresos, la realización de pagos, la administración de liquidez y el Sistema de Cuentas.

 

6-. Se propone que el artículo 21 regule las competencias de la Tesorería Nacional, como administrador de los Sistemas. No obstante, en dicho numeral se establece un  inciso t) que preceptuaría:

 

“El Ministerio de Hacienda deberá establecer mecanismos de capacitación idóneos y permanentes para la gestión de la presente ley”.

 

Es importante recordar que la regulación del Ministerio de Hacienda como rector del Sistema de Administración Financiera está contenida en la Ley de Administración Financiera y es allí donde desde, el punto de vista de técnica legislativa, debe establecerse esa obligación.

 El proyecto tendría como fundamento el principio de caja única, lo que obliga a referirse a este principio.

 

 

II-                CAJA ÚNICA: UN PRINCIPIO CONSTITUCIONAL

El principio de caja única tiene su fundamento constitucional en el artículo 185 de la Carta Política:

 

"La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales, este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales".

Además, la Sala Constitucional se ha referido en forma reiterada a ese principio, incluso confundiéndolo con los principios propiamente de unidad y universalidad presupuestarias (así, por ejemplo, las resoluciones Ns. 6240-93 de cita,  7596-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994 y más recientemente N° 9530-99 de 9:15 hrs. del 3 de diciembre de 1999). La Sala ha indicado sobre este principio:

 “…El principio constitucional de Caja Única determina que todos los ingresos del Estado central, así como todos sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se dé de los fondos públicos. La Sala Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia que son contrarias al derecho de la Constitución las normas o prácticas públicas que permitan que fondos del Presupuesto de la República sean manejados por órganos diversos de la Tesorería Nacional. (Cfr. sentencias números 04907-95, 05399-95, 04528-99, 04529-99, etc.)…”. Sala Constitucional, resolución N° 8675-2005 de 9:56 hrs. de 1 de julio de 2005.

 

Elementos fundamentales de la regulación constitucional son no solo la definición del principio sino el objeto sobre qué recae. Como se indicó en el dictamen C-297-2005 de 18 de agosto de 2005:

 

“El principio de caja única implica una centralización de las diversas operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos (M. ROJAS: "Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional", La jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, EUNED, 1996, p. 245). En ese sentido, contribuye a dar claridad, transparencia a la gestión de los recursos públicos y permite un control más efectivo de dicha gestión. Lo que se logra precisamente al reunir todos los recursos en un único fondo para ser administrado por un único organismo: la Tesorería Nacional. En ese sentido, la resolución N° 6869-96 de 14:51 hrs. del 18 de diciembre de 1996 de la Sala Constitucional enfatiza que la violación al principio de caja única “puede propiciar incluso situaciones de irregularidad en la custodia y manejo de esos recursos, a los que se aplicarán criterios más laxos y por ello, más fáciles de alterar o suavizar, según convenga al momento…".

         

En razón del principio, le corresponde a la Tesorería Nacional el movimiento de los fondos, su administración y pagar los gastos del Estado, debiendo solventar los problemas de liquidez y velar por la disponibilidad de los recursos: centralización de fondos y valores públicos, la tesorería debe disponer de los fondos líquidos necesarios para hacer frente a los pagos que resulten exigibles.

 

A partir de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se ha acentuado la identificación del principio de caja única con la gestión de liquidez, en tanto administración centralizada de todos los recursos públicos en procura de una mayor eficiencia en los recursos líquidos, evitando la existencia de recursos ociosos; pero manteniendo la titularidad de estos por parte de los organismos responsables de la percepción.

 

En orden al principio de caja única, cobra extraordinaria importancia su ámbito de aplicación y en particular, si se aplica el principio de personalidad jurídica. Es decir, si es cada ente público-persona jurídica el obligado a tener su propia caja, centralizando ingresos o pagos. O si por el contrario, la centralización es en una única caja, independientemente de la personalidad jurídica de los organismos públicos. 

 

En relación con este ámbito, nuestro ordenamiento se ha decantado tradicionalmente por el principio de personalidad jurídica. De ese modo, originalmente la centralización de los fondos concernía exclusivamente los ingresos del Gobierno Central, excluyendo incluso diversos organismos con presupuestos o cuentas independientes del Presupuesto Nacional. Es con la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que se consolida el criterio de caja única como comprensivo de los ingresos de todos los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esa Ley. Por lo que abarca los recursos del Poder Ejecutivo y de sus órganos desconcentrados,  aun aquéllos a los que el ordenamiento les ha atribuido una personalidad jurídica instrumental, tal como se indicó en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002.

 

Dispone ese numeral:

 

“ARTÍCULO 66.- Caja única

Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

 

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.

Con la propuesta que nos ocupa, se amplía ese marco legal por cuanto la centralización de los recursos no se limitaría a los ingresos de la Administración Central sino que abarcaría recursos de entes descentralizados y empresas públicas, con las excepciones que expresamente se establecerían.

 

Ante lo cual, cabe determinar si la cobertura que se pretende encuentra fundamento constitucional.

 

El artículo 185 de la Constitución se refiere al Estado, que en el caso que nos ocupa cabría afirmar que no se limita a la Administración Central.

 

La centralización a que se refiere el numeral constitucional es la relativa a las rentas nacionales. Rentas nacionales es un concepto que abarca no solo los ingresos de la Administración Central sino distintos recursos públicos. En ese sentido, el término rentas nacionales es más amplio que el de ingresos públicos, puede considerarse que los abarca. Ingresos públicos que refiere, por otra parte, no solo a los ingresos de la Administración Central del Estado, sino a todo ingreso que corresponda a dicha Administración, a la Administración Descentralizada y demás organismos integrantes del sector público, y que esté destinado a financiar los gastos públicos.

 

Pero, además, debe recordar que constitucionalmente la caja única se presenta como un medio para una buena administración financiera, de saneamiento de la Hacienda Pública. Hacienda Pública que, luego de la reforma constitucional al artículo 176, se rige por el principio de sostenibilidad financiera del Estado en su conjunto. Por ende, que abarca al conjunto de organismos que constituyen el sector público.

 

Una gestión sostenible requiere que los recursos se administren con base en la planificación y programación financiera que tome en cuenta la disponibilidad de los recursos en un momento dado. Por lo que cabría sostener que la comprensión de la caja única como extensiva de la gestión de la liquidez de la Administración Pública en su conjunto no violenta la Constitución Política.

 

Recordamos, al respecto, al presentarse a conocimiento de la Asamblea Constituyente la posibilidad de incluir este principio, se señaló por parte del constituyente Arias Bonilla:

 

“Pero hay otro principio no menos importante que el de la nivelación de los presupuestos, y que es absolutamente indispensable consignar en la Constitución, si realmente se desea que los asuntos fiscales anden bien en nuestro país: la unidad de caja. Es lógico que el Estado ha de tener una caja única, que es la encargada de recibir y distribuir todos los fondos del Estado. Es una práctica que trae pésimas consecuencias el que los fondos nacionales estén en varias tesorerías, por cuanto tal medida ocasiona el desorden financiero…”. Asamblea Nacional Constituyente, III, Acta N. 165, p. 459.

 

Caja única: principio base para el orden fiscal. Principio para la organización de la Hacienda Pública sobre nuevas bases, según el Constituyente Trejos.

 

 En palabras de quien se opuso a la inclusión de dicho principio en la Constitución: la caja única es parte de un programa “de una buena administración financiera” (loc cit.).

 

Notamos, por otra parte, que el representante Arias Bonilla la entiende no solo en términos de captación de ingresos y para realizar pagar, sino también para “distribuir todos los fondos del Estado”, expresión que puede ser ligada con la administración de liquidez. 

 

Es importante recalcar que el sistema que se pretende establecer no implica un desapoderamiento de los ingresos de la Administración Descentralizada o de otros organismos del sector público, que estarían comprendidos por la propuesta. Por el contrario, el proyecto de ley reafirma la titularidad de los entes descentralizados sobre los recursos que serían administrados por la caja única.

 

Respecto del alcance de la caja única, debe señalarse, empero, que la Sala Constitucional ha dictado resoluciones que parten de que el ámbito de la Caja única y en concreto el alcance del artículo 185 está referido a la Administración Central. Así, al conocer de una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 63 de la Ley _{de Contingencia Fiscal, resolvió en resolución N. 12175-2019 de las nueve horas treinta minutos del tres de julio de dos mil diecinueve:}

_{“V.- Sobre el principio de caja única del Estado.- El denominado principio de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma constitucional expresamente señala que:}

_{“Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales.”}

_{Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala claramente que:}

(…).

_{De tal forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los ingresos que debe recibir dicha instancia –la Tesorería Nacional- y que conforman «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias –administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la misma ley-, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de la ley de cita-. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la así considerada como Administración Central, y no así a la administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado.}

_{Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865- señaló la Sala:}

_{“II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017, dispuso lo siguiente:}

_{“III.- Sobre el fondo.}

_{Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción se procede a}

_{analizar cada uno de ellos conforme son alegados.}

_{A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido:}

_{“Principio de Caja única del Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingreso del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la  Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se de a los fondos públicos”. Sentencia 15760-11}

_{En la cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los  egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el cumplimiento de fines públicos específicos , incluyó también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos-}

 

_{En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria”.}

 

_{Dados estos precedentes, será fundamental la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional, para que esta  determine los alcances del principio de caja única y, por ende, si la administración de liquidez que se propone, puede abarcar todo el sector público y sus ingresos, como medio de asegurar la sostenibilidad fiscal del país.}

 

 

III-.  PLATAFORMA INTEROPERABLE

 

La administración de liquidez que se propone requiere el establecimiento y utilización de plataformas tecnológicas, que el proyecto de ley califica como interoperables.

El artículo 4 del proyecto define las plataformas interoperables en los siguientes términos:

 

“f) Plataformas interoperables: aquellas que tienen la capacidad de dos o más sistemas informáticos para compartir información y conocimiento por medio de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones”.

 

Definición que el proyecto reproduce en su artículo 9. Dado que el concepto de plataformas interoperables es general, no se determina la necesidad de repetir la definición en el artículo 9.

 

 Dicho numeral 9 dispone la obligación de las entidades públicas o privadas que administren o custodien ingresos públicos, así como ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna y que no estén incorporadas en el Sistema de Cuentas del Sector Público a establecer plataformas interoperables eficientes de captación de ingresos y realización de pagos.

 

 Disposición que implicaría que las entidades no comprendidas por el proyecto, en particular las empresas públicas en régimen de competencia, tendrían que establecer estas plataformas interoperables. Pero también que las entidades privadas que reciban ingresos de origen público estarían obligadas a establecer su propia plataforma interoperable para captar ingresos y pagar. Prestación que podría ser altamente gravosa respecto de entidades privadas que administren ingresos públicos o de origen público, por los costos del establecimiento y mantenimiento de la plataforma; lo que podría obligarlas a incorporarse al Sistema de Cuentas del Sector Público, a efecto de garantizar a la ciudadanía la plataforma interoperable necesaria para la captación de ingresos y realización de pagos. Por tanto, diversas disposiciones permitirían afirmar el interés de que no se incorporen.

 

 El artículo 10 establece el Sistema centralizado de captación de ingresos. Conforme lo cual, la administración de la liquidez pública se hará mediante una plataforma interoperable, administrada por la propia Tesorería Nacional y que debe permitir la captación de ingresos públicos, el intercambio de información de manera eficiente y uniforme, asegurando la interoperabilidad con el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos. 

 

A pesar de que podría considerarse que todo el sector público concernido por el proyecto tendrá que captar ingresos públicos mediante los mecanismos que el Sistema de administración de liquidez prevé, lo cierto es que en el segundo párrafo del artículo 10 se establece una excepción que podría flexibilizar e incluso anular esa obligación. Se dispone:

 

“Esta plataforma será de uso obligatorio para todas las entidades públicas que administren ingresos públicos, además, para aquellos sujetos privados que administran o custodian fondos públicos respecto a los ingresos públicos que reciban. No obstante, cuando se requiera, las entidades podrán poner a disposición de la ciudadanía otros mecanismos de captación”.

 

De la propuesta no se determina bajo qué condiciones las entidades pueden establecer esos mecanismos de captación, quién define cuáles son esos mecanismos, cómo garantizar que los ingresos que se capten por estos mecanismos ingresen a la Tesorería Nacional.

 

El artículo 11 tampoco da respuesta a estas interrogantes. En ese sentido, se limita a establecer que todos los ingresos públicos que se recauden, independientemente de la plataforma o sistema informático que se utilice, deben ser depositados diariamente después de recibido el ingreso en las cuentas que correspondan.

 

Advertimos que la facultad de establecer otros mecanismos de captación no está limitada a entidades en régimen de competencia, o a entidades privadas exceptuadas de la aplicación de la ley. Dada la redacción del texto, se puede interpretar que abarcaría a cualquier entidad sujeta a la ley.

 

Plataforma interoperable que también debe establecerse para la realización de pagos, según el artículo 16. El sistema centralizado de pagos debe hacerse por una plataforma interoperable que permita el intercambio de información de manera eficiente, uniforme y transparente. Su uso es obligatorio para las entidades públicas concernidas por la administración de liquidez, y para aquellos sujetos privados que administren o custodien fondos públicos. La interoperabilidad se refiere al Sistema Nacional de Pagos Electrónicos, a cargo del Banco Central. Por lo que deberá organizarse la correspondiente coordinación administrativa entre dicho Ente y la Tesorería Nacional, a efecto de asegurar que la plataforma permita la realización de los distintos pagos y se constituya en un verdadero instrumento para el intercambio de información de manera eficiente, uniforme y transparente, que más que una obligación de la plataforma, constituye un objetivo del sistema.

 

Si bien este numeral 16 refiere al Ministerio de Hacienda no se determina la competencia específica de dicho Ministerio en el establecimiento de la plataforma (más allá del financiamiento).

 

Por demás, debe señalarse que disposiciones como la referida al deber de concretar los pagos empleando los servicios de pago que la Tesorería defina reglamentariamente, así como la obligación de los bancos de que los pagos se realicen directamente a la cuenta final del beneficiario final, hacen referencia a aspectos operativos que bien podrían ser objeto de regulación reglamentaria.

 

 Para esta plataforma de pagos se vuelve a reiterar la excepción de uso obligatorio en los supuestos de liquidez pública originada en las actividades que se realicen bajo régimen de competencia y tengan como propósito la generación de lucro, los fondos de pensiones y las cuotas obrero-patronales y cuota estatal.

 

Plataforma interoperable para el Sistema de Cuentas del Sector Público, que crearía el artículo 18 del proyecto. Un sistema que consistiría en una estructura unificada de cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los ingresos públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma eficiente. Plataforma que debe sostener la captación de ingresos públicos y realización de pagos, así como el intercambio de información de manera eficiente y uniforme.

 

El numeral 19 se refiere a una plataforma, a cargo de la Tesorería Nacional, para permitir la administración de la liquidez y garantizar el fiel cumplimiento de las funciones que se establecen en la ley.

 

Dada la disposición que se establece en el artículo 18, cabe considerar que la reiterada obligación que se impone a la Tesorería Nacional para establecer plataformas interoperables (artículos 10, 16, 18 y 19) hace referencia a una única plataforma interoperable que permita la realización de diversas operaciones en orden a la captación de recursos, la realización de los pagos y el mantenimiento de las cuentas escriturales.

 

IV-. UN SISTEMA DE CUENTAS

 

El uso de las plataformas sustenta el sistema de cuentas. Se dispone:

 

“Artículo 18.- Sistema de Cuentas del Sector Público. El Sistema de Cuentas del Sector Público, en adelante denominado el Sistema, consiste en una estructura unificada de cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los ingresos públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma eficiente”.

 

 Para lo cual, se reitera, requiere que la Tesorería Nacional provea y administre una plataforma interoperable, la cual deberá permitir la captación de ingresos públicos y la realización de pagos, así como el intercambio de información de manera eficiente y uniforme.

 

La referencia a una estructura de cuentas escriturales implica el establecimiento de subcuentas de una cuenta única, con el objeto de individualizar las disponibilidades financieras de los distintos organismos que están cubiertos por la caja única, así como mantener actualizado el sistema en relación con las distintas transacciones financieras que realicen. Subcuentas que vienen a reforzar la titularidad de los ingresos por parte de dichas organizaciones.

 

El aspecto más importante de este sistema de cuentas es el efecto que tendría la no utilización de los sistemas creados y, en particular la pretensión de efectuar pagos fuera del Sistema de Cuentas. Efecto que establece el artículo 16 del proyecto de ley:

 

“En los casos que no se utilice la plataforma de conformidad con este artículo, la Tesorería Nacional ordenará a las entidades el cierre de cuentas en el Sistema Financiero Nacional, lo cual será de cumplimiento obligatorio”.

 

 La centralización de la administración de liquidez y del uso de la plataforma de ingresos y de pagos se asegura con la facultad que se otorga a la Tesorería Nacional de ordenar el cierre de cuentas que las entidades mantengan en el Sistema Financiero Nacional. Cierre de cuentas que sería de cumplimiento obligatorio, puesto que es una orden. Una orden que, en ejecución de la Ley, podría ser emitida por la Tesorería a un ente descentralizado cubierto por el ámbito de la Ley.

 

El interés es evidentemente que todos los ingresos se incorporen al sistema que se crea y que los pagos se realicen mediante los servicios de pago de la Tesorería. Ese órgano ya no girará las sumas correspondientes a pagos a cuentas de las entidades en el Sistema Financiero sino que por disponerlo el artículo 18 “todos los pagos se realizarán directamente a la cuenta del beneficiario final”.

 

  Cierre de cuentas que sería consecuencia del principio de unidad de caja a que tiende el proyecto. Nótese que la potestad de cerrar una cuenta de un ente autónomo depende de la interpretación que se dé a dicho principio constitucional. Si el principio engloba todo el sector público, puede considerarse que es obligación de los entes autónomos pertenecer al sistema de administración de liquidez y, en concreto del Sistema de Cuenta única y, por ende, que no es parte de su autonomía administrativa el decidir libremente la apertura o cierre de una cuenta en el Sistema Bancario Nacional.

 

Por ende, se sustituye la gestión que hasta el momento han realizado las entidades del sistema financiero, en particular las entidades bancarias, sin que ello vaya en desmérito de los recursos correspondientes a los organismos públicos, particularmente en el caso de la Administración Descentralizada.

 

Lo cual se aseguraría por el propio sistema de cuentas escriturales y por la programación financiera.

 

 

V-.  PROGRAMACION FINANCIERA: UN ORDEN EN LA GESTIÓN DE LA LIQUIDEZ

 

Diversos artículos de la propuesta enfatizan en la necesidad de una programación financiera. Entre otros, dispone el artículo 29 de la propuesta de ley:

 

“Artículo 29.- Programación financiera. Es deber de las entidades públicas o privadas planificar con suficiente antelación los posibles ingresos y necesidades de pago. Tal programación permite a la Tesorería Nacional conocer las necesidades y disponer de la liquidez necesaria para respaldar las transacciones de pago de las entidades.

La formulación de la programación financiera será responsabilidad de cada entidad pública o privada en atención a los lineamientos y orientaciones que establezca la Tesorería Nacional para su elaboración”.

 

La programación financiera tiene como objeto ordenar la transferencia de los recursos, fijando el límite de su disponibilidad en relación con fracciones del período fiscal, a efecto de evitar que se presenten desfases o disposiciones excesivas que pongan en dificultad la gestión presupuestaria o la agoten prematuramente. Por el contrario, con la programación se determina en qué plazos y en qué orden se dispondrá de la liquidez para efectos de las transferencias de pago, según los ingresos captados. 

 

Disposición de liquidez que se pretende asegurar con lo dispuesto en el numeral 30:

 

“Artículo 30.- Fungibilidad y disponibilidad de los recursos. La Tesorería Nacional podrá disponer de los recursos depositados y no requeridos por las entidades públicas o privadas, para la realización de operaciones de gestión de liquidez, respetando la reserva de liquidez necesaria para atender futuras obligaciones. El monto de dicha reserva será definido por la Tesorería Nacional para lo cual, deberá elaborar una metodología fundamentada técnicamente.

Para aquellos ingresos que no provengan del Presupuesto Nacional, la Tesorería Nacional deberá garantizar la disponibilidad de los recursos requeridos por las entidades, independientemente de la existencia de una programación financiera y las fechas establecidas”.

 

 Debe tomarse en cuenta que la programación financiera es hoy día una obligación de la Tesorería Nacional. En efecto, de la conjunción de los artículos 32 y 61, inciso 1 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se deriva la obligación de la Tesorería Nacional de establecer junto con la Dirección de Presupuesto Nacional la programación financiera de la ejecución del presupuesto nacional. En particular, la ejecución presupuestaria según lo normado en el artículo 42 de esa Ley 8131.

 

 Obligación que, de aprobarse el proyecto, se extendería a cada entidad pública o privada que forme parte del sistema de administración de liquidez.

 

Una programación que requiere de la información que suministren los organismos concernidos por el Sistema. Actualmente, conforme el artículo 61 de la Ley de Administración Financiera ese deber de información concierne todos los organismos de la Administración Central, conforme lo disponga el reglamento. Disposición que tendría que ampliarse para la totalidad de la Administración Pública integrante del sector público. En efecto, los numerales 6 y 8 del proyecto de ley refieren a la necesidad de contar con información para el manejo eficiente de la liquidez pública, que pueda ser accesible, así como supervisada y controlada.

 

Debe recalcarse que la consecuencia general y, quizás la más importante, de la obligación de programar es que la Tesorería Nacional no estaría obligada a girar los recursos administrados en un solo momento y por el monto total de la partida. En ese sentido, la entidad titular de los ingresos o la beneficiaria de una transferencia carecería de un derecho para pretender la disponibilidad inmediata y total de la partida que la favorece. Por el contrario, el traslado de los recursos debe ser programado. Lo que permitiría a la Tesorería disponer de los recursos no requeridos por las entidades públicas o privadas, para la realización de pagos.

Se afirma que esa programación permite que la administración de liquidez procure el mayor beneficio para las finanzas públicas y la realización eficaz y oportuna de los pagos, descartando que recursos públicos permanezcan ociosos o sean invertidos por las entidades del sector en valores, incluidos los emitidos por la Tesorería Nacional, objetivo que -entendemos- es a lo que se refiere el término “minimización del costo del endeudamiento a corto plazo”, empleado en el artículo 7 de la propuesta de ley. Objetivo que requerirá una programación de la propia entidad, que deberá definir el momento en que requiere contar con los recursos necesarios para financiar los gastos incurridos, de forma que su gestión sustancial y operativa no sufra afectaciones.

 

 

VI-. OBSERVACIONES A OTRAS DISPOSICIONES

Artículo 7.- Gestión de liquidez y de deuda. En relación con esta obligación de minimizar el costo del endeudamiento a corto plazo, sujetándola a la Política de Endeudamiento para el Sector Público Costarricense, la estrategia y planes de endeudamiento a mediano y largo plazo definidos para las entidades públicas o privadas, debe recordarse que esa sujeción ya está dispuesta en el ordenamiento jurídico. Nos remitimos a lo dispuesto en los artículos 21, inciso b), 25, 59, 61 incisos b) y j) y en particular el numeral 83 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Esta última disposición preceptúa:

 

“ARTÍCULO 83.- Política de endeudamiento

La aprobación de las políticas de endeudamiento y reducción de la deuda pública tanto interna como externa, para el corto, mediano y largo plazo, compete al Presidente de la República, a propuesta de la Autoridad Presupuestaria, la cual considerará la programación macroeconómica establecida en el título III de esta Ley. Esta política deberá ser respetada en la formulación de los presupuestos del sector público”.

 

 Disposición que, como se ve, afirma la relación entre política de endeudamiento y programación macroeconómica, de manera de garantizar que exista una conformidad entre la política de endeudamiento y la política económica y financiera en el país.

 

Artículo 8.- Acceso a la información. Se pretende establecer que toda entidad, pública o privada, que administre o custodie ingresos públicos, así como ingresos de origen público que se reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna, debe garantizar el acceso de la información y obliga a disponer de un módulo de consultas en el Sistema de Cuentas del Sector Público o, en su defecto, en los sistemas de información de las entidades.

 El principio es que la información relacionada con los fondos públicos, término que abarca evidentemente los ingresos públicos, es de interés público. Por lo que la Administración está obligada a dar la información correspondiente. 

En ese sentido, la disposición no innova el ordenamiento jurídico.

La única regulación que puede considerarse como nueva es el establecimiento de un módulo de consultas en el Sistema de Cuentas del Sector Público:

 

“Acceso a la información. Toda entidad pública o privada que administre o custodie ingresos públicos, así como ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna, deberá garantizar el acceso de la información a la ciudadanía y a los sujetos interesados que cumplen funciones de fiscalización y control, además se dispondrá de un módulo de consultas en el Sistema de Cuentas del Sector Público o en su defecto en los sistemas de información de las entidades”.

 

A través de la creación tanto del módulo de consulta del Sistema de Cuentas como de la creación de un módulo de información en las entidades que no pertenezcan al Sistema, se garantiza no solo el acceso a la información sobre ingresos públicos sino a las transacciones que les afecten. Lo que implicaría la posibilidad de un conocimiento del empleo de los ingresos y su destino final.

 

Artículos 13, 14 y 15.-  El objetivo de estas disposiciones es establecer cómo debe operar la administración de liquidez. Por su contenido operativo, se trata de disposiciones reglamentistas, que -por ende- no deberían estar contenidas en la ley.  

Artículo 17.- Pagos al exterior. La norma no es clara porque la primera frase permitiría concluir que las entidades cubiertas por la administración de liquidez pueden realizar pagos al exterior fuera del Sistema, a condición de que sea a más bajo costo y que el servicio se brinde de manera oportuna y eficiente. Luego se exceptúa de utilizar el sistema de pagos a las entidades que demuestren que los pagos al exterior resultan menos onerosos para el erario al utilizar un mecanismo brindado por una entidad financiera.

 

Con lo que se autorizaría a las entidades a realizar un análisis de costos a efecto de establecer si los pagos los realizan mediante el sistema centralizado de caja única, o bien si recurren a los servicios del Sistema Financiero. Lo cual admitiría que en orden a los pagos al exterior no hay obligación de sujetarse al Sistema de Cuentas y que cada entidad del sector público podría tener su propio mecanismo para realizar pagos al exterior.

 

  Artículo 20.- Organización del Sistema de Cuentas del Sector Público.   Se autoriza a la Tesorería Nacional, como administrador del sistema de cuentas, a abrir una cuenta de reserva en cada moneda que se requiera en el Banco Central de Costa Rica. Asimismo, se dispone que el Banco Central será el cajero del Estado y se le autoriza a cobrar por los servicios del Estado. Debe enfatizarse que el segundo párrafo que se pretende incluir en este numeral constituye el artículo 62 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Público, que dispone:

 

“ARTÍCULO 62.- Cajero general

            Las funciones de cajero del Estado serán confiadas al Banco Central de Costa Rica, que tendrá el carácter de cajero general. En cuanto realice esas funciones, se considerará como auxiliar de la Tesorería Nacional; queda sujeto a sus disposiciones y no podrá disponer de los fondos del Gobierno, ni pagar suma alguna con cargo a ellos, si no es mediante la orden de pago respectiva”.

 

Condición de cajero del Estado que también dispone la Ley Orgánica del Banco Central en sus artículos 3, inciso d) y 99. Este último dispone:

 

  “Artículo 99.- Funciones del Banco

      El Banco Central de Costa Rica ejercerá las funciones de consejero financiero, agente fiscal y banco-cajero del Estado, de acuerdo con lo dispuesto al efecto en esta ley y demás leyes conexas”.

 

Y para el desarrollo de esa función se dispone:

 

        “Artículo 100.- Recaudación de ventas públicas

        El Banco Central se encargará de la recaudación de todas las rentas públicas, en los términos y las condiciones que determine el contrato que, para tal efecto, celebrará con el Gobierno de la República.

Disposición que se dobla respecto de otros organismos:

        “Artículo 101.- Operaciones con instituciones estatales

        El Gobierno y todas sus dependencias efectuarán, por medio del Banco Central, todas sus recaudaciones, pagos, remesas y transacciones monetarias, tanto dentro del país como en el extranjero.

 

        Las municipalidades y las instituciones autónomas podrán contratar, con el Banco, sus servicios de tesorería y recaudación, en forma análoga a la estipulada para el Gobierno”.

 

Por lo que consideramos que la disposición que se pretende establecer resulta redundante.

 

Artículo 21.- Funciones de la Tesorería Nacional sobre el Sistema

Este artículo pretende regular las atribuciones de la Tesorería dentro del Sistema. Debe señalarse que las disposiciones que se pretende introducir están actualmente previstas en los artículos 59 a 77 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, ciertamente con un alcance limitado a la Administración Central, no a todo el sector público.

 

De modo que el artículo 21 no innova el ordenamiento. Por demás, dentro de las funciones que se contemplan, se incluyen disposiciones reglamentistas, de contenido operativo, que no deberían estar en un cuerpo legal.

 

Y es que disposición innovadora y trascendente es la dispuesta en el inciso d) :

 

“Autorizar la apertura o cierre de cuentas de las instituciones en el Sistema Financiero Nacional  y llevar un registro actualizado de las cuentas”.

 

A que hicimos referencia en el acápite de Sistema de Cuentas.

Así como la emisión de lineamientos para la programación financiera en la ejecución del presupuesto y establecer el nivel de liquidez mínimo requerido para garantizar la disponibilidad de recursos con el fin de hacer frente a las obligaciones. Funciones que permiten el manejo eficiente de la liquidez.

 

En el inciso s) se pretende establecer:

 

“Realizar gestión de activos de la liquidez pública, que generen el máximo rendimiento y al menor riesgo posible. Para esto se autoriza la participación activa y directa en los mercados financieros locales, incluyendo los ofrecidos por la Bolsa Nacional de Valores, el Banco Central de Costa Rica y otros instrumentos de inversión, con el fin de administrar de forma eficaz la liquidez del Sistema de Cuentas del Sector Público”.

 

Conforme el artículo 61 de la Ley 8131, corresponde a la Tesorería:

 

“Procurar el rendimiento óptimo de los recursos financieros del tesoro público”.

 

Disposición que la faculta a invertir los recursos financieros que administra.

Es importante, empero, la referencia a la facultad de invertir porque el proyecto prohíbe a los otros organismos del sector públicos cubiertos por la propuesta invertir los ingresos públicos que estén depositados dentro del Sistema. Facultad que sí tendría, entonces, la Tesorería.

 

Artículo 27.- Titularidad de los montos registrados en el Sistema de Cuentas del Sector Público. Se dispondría: “Cuando los montos existentes en el Sistema correspondan a transferencias provenientes del Presupuesto de la República, así como de ingresos derivados de actividades que no forman parte de dicho Presupuesto Nacional, la titularidad de estos corresponderá a la respectiva entidad”. 

 

La disposición pretende dejar claro que las funciones de la Tesorería y el sistema de cuentas no implica un desapoderamiento de los recursos de las entidades descentralizadas, aún cuando se origen en transferencias del Presupuesto Nacional. Pero la redacción no es clara. Por lo que debería mejorarse la redacción.

 

 Artículo 28.-Prohibición de saldos fuera del Sistema. “Queda prohibido a las entidades públicas o privadas que forman parte del Sistema de Cuentas del Sector Público, mantener fuera de dicho Sistema saldos de cualquier especie, en cuentas corrientes, certificados de depósitos a plazo u otros instrumentos financieros”.

 

Es una consecuencia del Sistema de Cuentas, que puede comprenderse ya regulada desde el momento en que se faculta a la Tesorería Nacional a cerrar cuentas que las entidades integrantes mantengan en el Sistema Financiera.

 

Por otra parte, hay una referencia al concepto de liquidez puesto que cubriría no solo la existencia de cuentas corrientes, certificados de depósito a plazo (que son una forma de inversión) ya prohibida para esas entidades, y otros instrumentos financieros que habría que precisar.

 

Artículo 32.- Prohibición de realizar inversiones. Se prohíbe a las entidades públicas o privadas, exceptuando la Tesorería Nacional, realizar adquisiciones de inversiones con los ingresos públicos que estén depositados dentro del Sistema; así mismo se exceptúan aquellos ingresos originados en actividades que se realicen bajo régimen de competencia que tengan como propósito la generación de lucro que se encuentren en el Sistema de forma voluntaria.

 

Esta prohibición de realizar inversiones con los ingresos públicos depositados en el Sistema, salvo los supuestos de excepción, es consecuencia del sistema que se establece. Nótese que está implícita en otras disposiciones, por lo que puede considerarse redundante.

 

En orden a las excepciones para invertir solo se contemplan aquellos ingresos originados en actividades que se realicen bajo régimen de competencia que tengan como propósito la generación de lucro que se encuentren en el Sistema de forma voluntaria.

 

No se están contemplando como excepciones las cuotas de la seguridad social ni los fondos de pensión. Nuestro criterio es que los fondos de pensiones no deben ser integrados al Sistema de Cuenta, que no constituyen ingresos públicos porque el titular de los ingresos de los fondos es el afiliado. En cuanto a las cuotas de la seguridad social entendemos que están excluidas y al estarlo, no se afecta su facultad de realizar inversiones.

 

Artículo 34.- Recursos privados líquidos en custodia pública. Todos los recursos privados líquidos que se encuentran en custodia de las entidades públicas deberán estar dentro del Sistema, y no generarán rendimientos para los titulares.

Los recursos privados líquidos están protegidos por el derecho de propiedad, a partir de lo cual debe analizarse la prohibición de generar rendimientos.

 

  Artículo 35.- Responsabilidad administrativa. Se dispondría: “Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación: 

 

1. Por incumplimiento  a lo indicado en esta ley para las entidades públicas o privadas.
2. La omisión o el retardo por parte de la Tesorería Nacional en girar los recursos requeridos por las entidades, cuyos ingresos no provengan del Presupuesto Nacional, para atender sus obligaciones de acuerdo con las fechas establecidas.
3. La inversión riesgosa, imprudente o temeraria de los ingresos públicos por parte de la Tesorería Nacional o las entidades públicas o privadas que administren o custodien ingresos públicos, al margen de lo preceptuado por el ordenamiento jurídico aplicable y las buenas prácticas financieras.
4. La omisión por parte de la Tesorería Nacional de mantener una reserva de liquidez de conformidad con el artículo 25 de esta ley.
5. La omisión por parte de las entidades públicas o privadas en el cumplimiento del plazo para el depósito de los ingresos públicos de conformidad con lo dispuesto en artículo 11 de esta ley”.
6.  

 Se establecen causales de responsabilidad administrativa por actuaciones de organismos públicos y privados, y sobre todo por actuaciones de la Tesorería.

 

No obstante, en el momento en que se enuncia el elenco de sanciones en el artículo 77, esas sanciones administrativas son para funcionarios. No se excluye que, eventualmente, una persona jurídica sea objeto de una amonestación, pero lo normal es que las sanciones que se pretende establecer en el artículo 37 sean impuestas a un individuo en concreto. Por consiguiente, no habría sanciones para los organismos públicos.

 

Dado que no existe un desarrollo sobre procedimiento administrativo, lo procedente sería señalar que se regirá en cuanto al procedimiento, por lo que dispone la Ley de Administración Pública.

 Artículo 39.- Fideicomisos y Fondos Especiales. “Todos los Fideicomisos y Fondos Especiales vigentes al momento de publicación de esta ley, así como aquellos que se creen a futuro, cuya fuente sean ingresos públicos que estén dentro del ámbito del capítulo III, deben estar depositados dentro del Sistema de Cuentas del Sector Público”.

 

Propuesta que tiene un problema conceptual, ya que un fideicomiso no es una forma de liquidez. El fideicomiso es un negocio jurídico comercial financiero, de naturaleza fiduciaria y dirigido a crear un patrimonio de afectación. El contrato de fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el cumplimiento de determinados fines. En ese sentido, es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los fines.

 

Fideicomiso y fondos especiales son instrumentos que el legislador ha autorizado a

emplear como forma de administración de los recursos que deben destinarse al cumplimiento de los fines públicos.

 

Por consiguiente, un fideicomiso no puede estar depositado dentro del Sistema de Cuentas del Sector Público. Lo que puede ser objeto de déposito son los ingresos del fideicomiso, que es parte del patrimonio fideicometido. E igual puede afirmarse de los fondos especiales que son un mecanismo para administrar ingresos.

 

Por otra parte, debe tomarse en cuenta la diferencia entre un fideicomiso de administración y un fideicomiso de inversión. Estos últimos son los que podrían entrar en contradicción con la centralización de la administración de la liquidez, ya que en esta se postula la prohibición de realizar inversiones con los recursos de la caja, lo que sería incompatible con el sistema que se crea.

 

Artículo 40.- Modificaciones a otras leyes.

1. Reforma del artículo 122 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, ley n°. 8131 del 18 de setiembre del 2001:
2.  

se pretende establecer la prohibición de ejercicio de cualquier otro cargo público al Tesorero y Subtesorero Nacional. Disposición que es innecesaria por lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que fue adicionada con un artículo 61 bis, que dispone:

 

“Artículo 61 bis- El cargo de tesorero nacional será incompatible con cualquier otro cargo público, salvo lo indicado en el artículo 17 de la Ley 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004, en relación con las salvedades allí indicadas.

Es prohibido, a quien ocupe el cargo de tesorero nacional, desempeñar cualquier otro cargo o empleo público.(Así adicionado por el artículo 1° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)”.

 

Si bien la técnica legislativa utilizada para adicionar este artículo 61 bis es cuestionable, lo cierto es que ya hoy día se prohíbe al tesorero nacional desempeñar cualquier otro cargo o empleo público. Por lo que la propuesta carece de interés, además de ser redundante.

 

El resto de reformas legales que se propone tiene como objeto adecuar lo dispuesto en las leyes existentes a la administración de liquidez en el Sistema de Cuentas del Sector Público.

 

Artículo 41.- Derogatorias.  “Deróguese los siguientes artículos:

 El inciso b) del artículo 61 y el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera, ley n°. 8131 del 18 de setiembre del 2001”.

 

 Como se indicó, el artículo 61, inciso b) y el 66 de la Ley de Administración Financiera de la República pueden ser modificados para ampliar el ámbito de la administración de liquidez. Deben mantenerse esos artículos en razón de la técnica legislativa que los sustenta y porque son parte de un subsistema esencial en el régimen económico financiero del Estado, que establece la citada Ley 8131.

 

 Transitorio I: De acuerdo con este transitorio (que es único), de aprobarse la ley se deberá aplicar de forma gradual, debiendo estar implementada en su totalidad en un plazo máximo improrrogable de 60 meses contados a partir de la vigencia de la presente ley.

 

El Transitorio obliga a las Superintendencias Financieras, al Banco Central de Costa Rica y al CONASSIF en conjunto con el Ministerio de Hacienda a definir los parámetros, criterios de incorporación y el cronograma para su implementación gradual en un plazo de seis meses contados a partir de la publicación de esta ley. Sin embargo, de seguido les obliga a considerar una serie de aspectos y a apegarse a un cronograma, lo que implica que, a través de una norma totalmente reglamentaria, se regula lo que los citados organismos deben establecer y coordinar en orden a la gradualidad de la aplicación del sistema que se crea.

 

 

CONCLUSION:

Conforme lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

 

1-. El proyecto de ley presenta problemas de técnica legislativa que afectan su calidad y son susceptibles de afectar su aplicación en caso de ser aprobado como ley.

2-. Corresponde a la Sala Constitucional determinar los alcances del principio de caja única, establecer si la administración de liquidez que propone el proyecto puede abarcar a todo el sector público, incluidos los entes autónomos, así como la posibilidad de una orden de cierre de cuentas emitida a estos entes por parte de la Tesorería Nacional.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Magda Inés Rojas Chaves

Procurador General Adjunta de la República

 

 

 

MIRCH/dsa