Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 260 del 24/11/2022
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 260
 
  Dictamen : 260 del 24/11/2022   

24 de noviembre de 2022


PGR-C-260-2022


 


Señora


Catalina Crespo Sancho


Defensora de los Habitantes


Defensoría de los Habitantes de la República


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. DH-2147-2022, de 23 de noviembre de 2022, que tiene por objeto dilucidar un conjunto de interrogantes sobre los criterios técnico jurídicos que deben imperar respecto al eventual reconocimiento de remuneración económica por recargo de funciones ejercido por el personal profesional de la Defensoría de los Habitantes.


 


En concreto, se consulta:


 


“1. Respecto al instituto del recargo de funciones, ¿en cuales escenarios debe ser reconocido el rubro económico salarial, para efectos de los recargos?


2. ¿Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan el plazo de un mes, deben ser remunerados como un rubro distinto del salario reconocido por su puesto original?


3. ¿Cuál es el criterio de la Procuraduría General de la República, en cuanto a la norma que regula la figura del recargo en el Régimen del Servicio Civil, sea el artículo 22 bis del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Ejecutivo N. 21 del 14 de diciembre de 1954, en el que se establece lo siguiente:


 


“Artículo 22 bis: Los traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación:


Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la Administración, siempre que no se cause grave perjuicio al servidor.


Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero estarán sujetos a la aprobación previa de la Dirección General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos. (Adicionado por Decreto Ejecutivo No. 21418 del 23 de junio del 1992)”


 


4. Con respecto a la figura del funcionario de hecho, ¿se haría acreedor del reconocimiento pecuniario, bajo el supuesto de que realice una serie de funciones adicionales a favor de una Institución Pública?


5. Respecto a la Ley de Empleo Público, ¿cuál es el criterio sobre el uso y efecto del recargo de funciones y sus implicaciones pecuniarias, referentes la carga presupuestaria del Estado como un todo?


6. ¿Es requisito para el reconocimiento de la remuneración generada por recargo de funciones, la previa autorización administrativa, presupuestaria y cumplimiento de requisitos de idoneidad y ser una actividad de mayor nivel jerárquico?


7. Al tratarse de recargos que superan el plazo de un mes, previa verificación del cumplimiento de requisitos, ¿debe operar el respectivo reconocimiento salarial?


8. Si existe cambio de departamento institucional que se recarga, ¿el conteo temporal se interrumpe o continúa su cuenta de manera continua? “


 


Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el oficio No. DH-DAJ-2085-2022, fechado el día 14 de noviembre de 2022, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa Defensoría, que si bien está relacionado genéricamente al tema del recargo de funciones, resulta ostensible que fue emitido con fines distintos a consultarnos y por demás, en su contenido omite referirse en concreto a varios de los temas jurídicos concernidos puntualmente en su consulta -preguntas 4, 5 y 8-.


 


I.- Inadmisibilidad de la gestión: criterio de la asesoría legal que se acompaña, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.


 


En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.


 


En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).


 


Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).


 


De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).


 


Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos y cada uno de los cuestionamientos que se nos plantean.


 


No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.. En sentido similar, entre otros, los dictámenes C-179-2021 de 21 de junio de 2021 y PGR-C-248-2022 de 12 de noviembre de 2022).


 


Y según se puede verificar del contenido mismo del oficio No. DH-DAJ-2085-2022, op. cit. que se acompaña, éste no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente un requerimiento distinto de la Defensora de los Habitantes, y si bien desarrolla de forma genérica temas relacionados con la normativa que, tanto a nivel genérico -art. 22 bis del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (RESC)-, como a nivel especial – art. 52 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los Habitantes (EAS)- , rige el recargo de funciones, no logra advertirse la formulación de un criterio integral, que permita suponer la posición de la Administración en específico sobre lo consultado; máxime que omite referirse a todos y cada uno de los cuestionamientos sometidos ahora a nuestra consideración, ya que desatiende ostensiblemente las preguntas 4, 5 y 8, que nos han sido formuladas con esta gestión.


 


Dicho lo cual, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica.


 


II.- La consulta formulada a la Procuraduría General debe responder a intereses exclusivamente institucionales.


 


Para reafirmar y sostener adicionalmente, de forma categórica, la inadmisibilidad de la presente gestión consultiva, debemos traer a colación una serie de circunstancias concretas que, si bien no han sido mencionadas directamente como antecedentes en esta consulta, son notorias y públicas, pues trascendieron a nivel de prensa [1] y que, por su relación directa con el tema en consulta, son de innegable relevancia para tomarlas en cuenta y completar así nuestro criterio.


Según nos enteramos, en contra de la Defensora de los Habitantes y otros funcionarios -en lo personal-, se han interpuesto denuncias penales y administrativas que involucran el pago prolongado de recargos aparentemente injustificados en favorecimiento de asesores cercanos a su despacho.


 


 Y actualmente, como parte de esas acusaciones, según consta en nuestros registros documentales y se confirma por el Oficio No. PEP-OFI-2623-2022, de 24 de noviembre de 2022, la Procuraduría de la Ética Pública (PEP) tramita actualmente las denuncias DEP-229-2022 y DEP-238-2022, que involucran en sus antecedentes el tópico ahora consultado y en concreto a la Defensora de los Habitantes.


 


Así que es menester acotar que la facultad que tienen los jerarcas institucionales para consultar a la Procuraduría General responde exclusivamente a “intereses públicos e institucionales”.


 


Conforme el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, esta facultad de consulta la ejercen los jerarcas en función del órgano que representen. De suerte que esta facultad no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio (Dictámenes C-362-2005 del 24 de octubre de 2005, C-447-2006 de 9 de noviembre de 2006 y C-059-2011 de 14 de marzo de 2011) o de terceros, quienes deben acudir a sus propios abogados particulares (Pronunciamientos OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005 y OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008); lo que reafirma la inadmisibilidad de su consulta.


Ningún jerarca puede entonces utilizar la vía consultiva para requerir nuestro criterio sobre asuntos que, aunque relacionados con la institución que representa o de la que es parte, responden a su interés personal, y no propiamente a los intereses de la administración pública, pues ello implicaría avalar que se presente una consulta en su condición personal, y no en su carácter de representante de la Administración (Dictamen PGR-C-317-2021 de 23 de noviembre de 2021. En sentido similar los dictámenes PGR-C-313-2021 de 18 de noviembre de 2021 y PGR-C-033-2022 de 15 de febrero de 2022).


En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general (arts. 113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422 de 6 de octubre de 2004). De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 op. cit. y pronunciamientos OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003, OJ-043-2010 de 26 de julio de 2010 y OJ-054-2013 de 09 de setiembre de 2013).


En consecuencia, la consulta resulta inadmisible y deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Por último, no está de más recordar que las normas jurídicas aludidas y nuestros dictámenes y pronunciamientos relacionados con su interpretación, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.


 


Conclusión:


Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Sin otro particular,


 


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Dirección de la Función Pública


 


LGBH/ymd