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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 265
 
  Dictamen : 265 del 01/12/2022   

01 de diciembre del 2022


PGR-C-265-2022


 


Señora


Katherine Campos Porras


Secretaria


Municipalidad de Hojancha


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio N° SCMH-535-2022 de fecha 17 de noviembre del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con lo siguiente:


 


“Para su conocimiento transcribo acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Hojancha en sesión ordinaria 132-2022, celebrada el 07 de Noviembre del 2022, que textualmente dice:


 


ACUERDO 21.


 


Con relación al dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos, referente analizar el Criterio Legal emitido por la Federación de Municipalidades de Guanacaste en relación con la consulta planteada por el Concejo Municipal, sobre la procedencia del pago de prohibición al puesto de Contador Municipal, el Concejo Municipal de Hojancha; acuerda: Realizar la consulta ante la Procuraduría General de la República para que emita un criterio al respecto a la siguiente interrogante.


 


Conforme al manual de puesto elaborado por el Servicio Civil para la Municipalidad de Hojancha, ¿procede el pago de la prohibición establecida en la Ley 5867, para el puesto de contador de esta Corporación, con los requisitos establecidos para su labor; al no observase que se especifique claramente que sean de índole tributaria conforme lo establece la Ley 5867?, se adjunta criterio emitido por la Federación de Municipalidades de Guanacaste.


 


APROBADO POR UNANIMIDAD. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO”.


 


I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:


 


En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el oficio N° SCMH-535-2022 de fecha 17 de noviembre del 2022, se acompaña del criterio jurídico N° FMG-0257-2022 del 31 de octubre del 2022, suscrito por la señora Viviana Álvarez Barquero, en su condición de directora ejecutiva de la Federación de Municipalidades de Guanacaste, el cual luego de citar los artículos 120 y 121 del Código Municipal, las funciones del perfil de contador del Manual de Puestos de la Municipalidad de Hojancha, la resolución N° DG-038-98 de las 13:00 horas del 13 de abril de 1998, la resolución N° 3292-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995 de la Sala Constitucional y el dictamen N° C-299-2005 del 19 de agosto del 2005, emitido por esta Procuraduría, concluyó:


 


“Así la Jurisprudencia administrativa existente, además de las funciones que ejerce según el manual de puestos de la municipalidad de Hojancha, el puesto de contador es difícil determinar la existencia del pago de la prohibición al puesto de Contador, será un estudio más detallado de funciones la que lo determine”.


 


Por otro lado, mediante el correo electrónico ingresado a esta Procuraduría el día 28 de noviembre del 2022 a las 14:20 horas, la señora xxx, en su condición de contadora municipal de la Municipalidad de Hojancha, adjuntó el oficio de fecha 21 de noviembre del año en curso, mediante el cual expone y alerta sobre su situación concreta, manifestando su inconformidad con el oficio N° SCMH-535-2022, que solicita el criterio de este órgano asesor, sobre el pago de prohibición a su persona.


 


Indica, que desde el 01 de enero del 2013, se encuentra nombrada como contadora y que parte de las funciones que realiza, no se contemplan en el perfil de puesto que ostenta, sin embargo, ello no implica que no las haya realizado.


 


Señala, que existe un criterio y una resolución administrativa del Departamento de Recursos Humanos, donde se indican las funciones que realiza y que se encuentran ligadas a la administración tributaria, por lo cual su indignación consiste en que la Municipalidad consultante, no remitió toda la información a esta Procuraduría, con la “mala” intención, de que este órgano asesor se pronuncie en contra del pago de prohibición.


 


Además, aporta el “Cuestionario de clasificación y valoración de puesto”, mediante el cual se evidencia un análisis general del puesto y funciones de la señora xxx, el cual se encuentra suscrito y validado por su jefatura inmediata, el señor Eduardo Pineda Alvarado.


 


De igual manera, aporta el oficio N° RH-MN-OI-024-2022 del 27 de setiembre del 2022, dirigido al señor Pineda Alvarado en su condición de alcalde, mediante el cual la señora Adriana Rojas Campos, en su condición de encargada de Recursos Humanos, concluye que resulta procedente el pago de prohibición a la señora contadora municipal.


 


Con dicho oficio, se aportan una serie de anexos, dentro de los cuales destaca la resolución N° RRHH-03-2022 de las 15:40 horas del 26 de setiembre del 2022, suscrita por la señora Rojas Campos, mediante la cual se dispone que, después de haber realizado la investigación correspondiente, es criterio del Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de Hojancha, que el pago de prohibición a la señora xxx, es procedente.


 


Documentos que dejan ver sin lugar a dudas, la situación puntual que se pretende resolver con la gestión remitida a este órgano consultivo.


 


II.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta:


 


La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:


 


Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones.


 


Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:


(…)


 


b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...).


 


Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


 


No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse cuando se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.


 


Así, desde el dictamen C-315-2004 del 1 de noviembre del 2004, se recogió la citada línea jurisprudencial en los siguientes términos:


 


“En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte.  Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:


“[…]


 


* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


 


* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


 


* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”


 


Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.


 


Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional”. (El resaltado no pertenece al original) 


Bajo esta inteligencia, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica, hemos sentado una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.


Conforme se adelantó, se exige que toda consulta se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano o institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (artículo 4 de la citada Ley Nº 6815).


Dicho dictamen o informe de la asesoría legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a   la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende, que en el criterio deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (dictámenes C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 del 16 de enero del 2004, C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-138-2005 del 20 de abril del 2005, C-166-2005 del 5 de mayo del 2005, C-276-2005 del 4 de agosto del 2005 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020, entre otros).


Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la administración consultante.  Ello implica, que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, ambos del 20 de enero del 2006 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020). Es innegable entonces, que ese criterio no solo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (dictamen C-151-2002 op. cit.).


Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base, las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo del 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).


De esta manera, se ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia los puntos sobre los cuales persiste la duda en la administración activa, a pesar del dictamen de la asesoría legal respectiva, y respecto de los cuales requiere entonces un pronunciamiento de este órgano técnico superior consultivo (dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005, C-138-2005 op. cit., C-083-2006 del 01 de marzo del 2006 y C-165-2019 del 13 de junio del 2019, entre otros).


Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen dos aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función consultiva.


 


En primer lugar, en el presente asunto, pese a que se aporta el oficio N° FMG- 0257-2022, con él no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, pues por su contenido, en realidad la citada Federación omite referirse en concreto, y de forma profunda y detallada, al tema concernido en su consulta. Más bien rehuyó pronunciarse al respecto, pues concluye que “es difícil determinar la existencia del pago de la prohibición al puesto de Contador”, sin que pueda advertirse la formulación de un criterio concreto, puntual y suficientemente claro, que permita suponer la posición de la Administración sobre lo consultado.


 


Por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita suponer la posición de la administración consultante en cuanto al fondo de lo consultado.


 


Por esa razón, no se cumple con el requisito de admisibilidad dispuesto por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.


En segundo lugar, pese a que la consulta se formula aparentemente en términos abstractos, se observa innegablemente que el tema apunta directamente a un asunto concreto pendiente de resolver en sede administrativa, lo cual se extrae claramente del correo electrónico remitido el día 28 de noviembre del año en curso a esta Procuraduría, por parte de la señora xxx, en su condición de contadora municipal.


En el referido correo electrónico, la señora xxx, indica:


Sé que no soy la indicada para esto, pero me dirijo a ustedes para manifestar mi inconformidad, por criterio que el Concejo de la Municipalidad de la Municipalidad (SIC) de Hojancha. (SIC) está solicitando a esta entidad, para el pago de prohibición al contador, pero no están enviando todas las funciones que el mismo realiza en esta Municipalidad. 


1-Adjunto Criterio y resolución del Departamento de RH. de la Municipalidad de Hojancha.


 2-Y adjunto cuestionario de mis actividades diarias mensuales y anuales que la comisión de jurídicos de la Municipalidad me está solicitando, que al final es el mismo concejo.


3- Solicito tomar en consideración esta información, ya que el concejo Municipal no va a enviar la información y considero que es importante. (SIC) ya que ellos solo están enviando la resolución de la Federación de Gobiernos Locales y la misma no se pronunció ni a favor ni en contra, alegando que se debió hacer un estudio más profundo“.


Al respecto, analizado el contenido del correo electrónico y sus adjuntos, resulta evidente que existe un caso pendiente de resolver por parte de la Municipalidad de Hojancha, en relación con la procedencia o no del pago de prohibición a la contadora municipal, concretamente a la señora xxx. 


Por lo tanto, debemos reiterar, que salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).


De igual manera, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa, ya que, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a dicha administración.


 


En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: “no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida (…) (El resaltado no pertenece al original)


 


En atención a lo expuesto, desde luego lo que se pretende dilucidar con la presente gestión, es un caso concreto que debe ser resuelto por la Municipalidad consultante y no por este órgano consultivo, por cuanto es evidente entonces, que la consulta busca obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver el caso específico de la señora xxx.


En todo caso, no está de más indicar que, según hemos establecido en nuestra jurisprudencia administrativa, la determinación de los cargos específicos a los que concierne el pago del beneficio económico por concepto de prohibición, es competencia única y exclusiva de cada Municipalidad; decisión que no puede ser discrecional ni arbitraria, sino que debe fundarse en criterios objetivos que están debidamente reglados por el ordenamiento jurídico -requisitos funcional, académico y profesional- (véanse los dictámenes N° C-307-2002 del 13 de noviembre del 2002, C-474-2006 del 21 de noviembre del 2006, C-271-2011 del 7 de noviembre del 2011, C-270-2019 del 18 de setiembre del 2019, C-426-2020 del 29 de octubre del 2020 y PGR-C-258-2022 del 22 de noviembre del 2022, entre otros).


Así las cosas, la consulta realizada por el Concejo Municipal de Hojancha resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión.


 


III.- CONCLUSIÓN:


Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.


Cordialmente.


 


 


 


 


Yansi Arias Valverde                                       Engie Vargas Calderón


Procuradora Adjunta                                       Abogada de Procuraduría


Dirección de la Función Pública                     Dirección de la Función Pública


 


YAV/EVC/hcm


 


Cc: Miriam Pérez Carrillo, contadora municipal.