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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 177
 
  Opinión Jurídica : 177 - J   del 01/12/2022   

01 de diciembre del 2022


PGR-OJ-177-2022


 


Señora


Marcia Valladares Bermúdez


Área de Comisiones Legislativas IV


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora


 


Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio n° AL-CJ-22.141-1717-2022 del 04 de marzo del 2022, mediante el cual se comunica el acuerdo tomado por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, en la sesión n° 39, del 02 de marzo del 2022, en el que se aprobó consultar el texto base del proyecto de ley n° 22.141, a esta Procuraduría, denominado: “ADICIONAR UN INCISO NO. 15 AL ARTICULO 583 DEL CODIGO DE TRABAJO, QUE INCLUYE LA REFORMA PROCESAL LABORAL”, publicado el 25 de agosto del 2020, en el Diario Oficial La Gaceta N° 213, del que se adjuntó una copia.


 


I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:


 


En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido en el citado oficio.


 


II. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:


 


La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que la apelación es el recurso que interpone la parte que se considera lesionada por una sentencia pronunciada en primer grado, en solicitud de que la sentencia contra la cual se recurre sea reformada o revocada. 


 


Afirma que este recurso tiene su fundamento en el doble grado de jurisdicción de aquellas sentencias susceptibles del mismo por mandato de la ley, haciendo abstracción de aquellas a las cuales se les ha negado esta facultad. 


 


Sostiene que el Código de Trabajo en su artículo 586, le ha dado esta facultad a la Sala Segunda, con lo que le ha aumentado el circulante, y hace que los procesos se atrasen, causando un alto grado de congestionamiento a los administrados, brincándose el principio de doble instancia, perjudicando a los administrados, dictando sentencias de apelación hasta después de cinco años de haberse presentado un asunto en primera instancia, que, una vez dictada la sentencia, es un tribunal de apelaciones, y no una tercera instancia rogada como lo es la Sala Segunda.


 


Asegura que el recurso de apelación, así como todos los recursos ordinarios, suspenden la ejecución de los efectos de la sentencia, en principio de manera provisional, lo cual mantiene a salvo los derechos del o los afectados en prevención del caso que sea declarada nula, o se ordene el conocimiento de un nuevo proceso o cualquier otra medida, de las que la ley contempla. 


 


Arguye que el recurso de apelación pertenece al conjunto de los medios de impugnación, los cuales configuran los instrumentos jurídicos consagrados por las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o injusticia.


 


En este contexto, argumenta que los efectos de la apelación están íntimamente relacionados al objeto y al fin de esta, que consisten en conseguir la anulación de una resolución o revertirla pretendiendo un desagravio, reparando en lo posible los errores o vicios en que pudo incurrir un tribunal al resolver una controversia.


 


Indica que al ser la apelación un recurso ordinario, no tiene tasados los motivos por los cuales puede ser interpuesto. En otras palabras, el recurso de apelación puede fundarse tanto en motivos de fondo como procesales, cuando este recurso se interpone en contra de sentencias se abre la segunda instancia, para realizar el examen tanto por razones de fondo como de forma; mientras que, si se interpone contra resoluciones interlocutorias, el examen de la apelación se limita al motivo formal apuntado, sin que se conozca sobre el fondo del asunto.


 


Además, en la exposición de motivos se expone el aumento de casos que le llegan a la Sala Segunda, en los siguientes términos:


 


“1.    En el 2018, la cantidad de expedientes ingresados a la Sala Segunda contribuye en la expansión de la carga de trabajo, lo cual hace que los indicadores de gestión propuestos registren resultados negativos, en vista de que en comparación con el año anterior la razón de congestión aumenta, así como la tasa de pendencia, mientras que la de resolución disminuye.


 


2.      Los casos entrados durante el 2018 vienen a superar en un 14,9% a los ingresados un año antes, situación debida a recursos interpuestos sobre “incentivos médicos”, según lo expresa el personal del despacho.


 


Es importante mencionar que, de acuerdo con los resultados obtenidos de SIGMA, se registra en el desglose por materia, un 31% de los casos entrados en la categoría “otras”, lo cual es, de acuerdo con lo estipulado por personal de la Sala, por un problema en la itineración de los expedientes, ello provoca una distorsión de lo que realmente deber ser.  Por lo anterior se insta este despacho a solicitar a la Dirección de Tecnología de la Información se realicen las mejoras pertinentes, de manera que la información que se proporcione sea la que refleje en mejor medida la gestión de la Sala Segunda.


 


3.      En el 2018 en los casos términos se revierte la tendencia alcista mostrada tres años antes, no obstante, la disminución experimentada en comparación con el 2017 es de solo 15 asuntos por lo que la variación es poco significativa.  Esta situación aunada al incremento de los casos entrados repercute en el volumen de expedientes activos al finalizar el período.


 


Para el 2018, los votos de fondo (1350), representan el 68,3% del total de asuntos resueltos (1976).


 


4.      En comparación con el 2017, la duración promedio de los votos de fondo del 2018 se ve incrementada en un mes tres semanas, al consignar ocho meses. Este incremento se debe a la tramitación de expedientes de vieja data, ello por cuanto el 44,9% de los votos tenían nueve meses o más a la espera de una resolución.


 


5.      Se produce un incremento del circulante al finalizar de 95,1% en comparación con su homólogo de 2017.  Esto es producto de obtener un nivel resolutivo más bajo del volumen de casos entrados.”


 


Aunado a todo lo expuesto, se presenta un cuadro que muestra un detalle para los últimos cinco años de las variables e indicadores que se utilizan para analizar la gestión judicial, en este caso, de la Sala Segunda. Estos indicadores son: razón de congestión, la tasa de pendencia y la tasa de resolución.


 


En cuanto a los casos entrados, se presenta una tabla con la serie de datos utilizada, así como las proyecciones.


 


Finalmente, señala que “en cuanto a los casos terminados por materia, la Laboral es la que muestra la mayor incidencia (86,4%); no obstante, al igual que en los casos entrados, pero en menor magnitud, los casos resueltos por materia presentan un alto volumen en la categoría “otra” que hace que difiera de años anteriores, por lo que se insta al personal de la Sala para que revise y clasifique de la mejor manera lo estipulado en esa categoría”.


 


Así las cosas, la finalidad del proyecto de ley, de acuerdo con su exposición de motivos, consiste en adicionar un inciso 15 al artículo 583 y eliminar un párrafo del ordinal 586, ambos del Código de Trabajo, en los siguientes términos:


 


“ARTÍCULO 1-       Para que se adicione al artículo 583, un numeral 15:  Para que se lea así:


 


Artículo 583-


 


[…]


 


15)    Procede el recurso de apelación de sentencia del proceso ordinario y también, salvo disposición expresa en contrario contra los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material, por razones procesales y sustantivas, siempre y cuando el proceso que se dicte sea inestimable, ante el Tribunal de Apelaciones de Trabajo, ubicados en cada Provincia.


 


ARTÍCULO 2-          Para que se elimine del artículo 586 el siguiente párrafo:


 


Artículo 586-


 


Procede el recurso de apelación ante el órgano de casación contra la sentencia del proceso ordinario y también, salvo disposición en contrario, contra los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material por razones procesales y sustantivas, siempre y cuando el proceso que se dicte sea inestimable. (El destacado es nuestro)


 


Rige a partir de su publicación”.


 


A partir de lo anterior, procederemos a estudiar el fondo del proyecto de ley.


 


 


III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY 22.141: 


 


Como se expuso en el apartado anterior, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende adicionar un inciso 15 al artículo 583 del Código de Trabajo, que viene a regular la procedencia de interponer, ante los Tribunales de Apelación de Trabajo, ubicados en cada provincia, el recurso de apelación de sentencia del proceso ordinario y también, salvo disposición expresa en contrario, contra los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material, por razones procesales y sustantivas, siempre y cuando el proceso en que se dicte sea inestimable.


 


Igualmente, pretende eliminar la parte inicial del actual párrafo primero del ordinal 586, del mismo cuerpo normativo, que regula la procedencia del recurso[1] para ante el órgano de casación (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), precisamente, contra la sentencia del proceso ordinario y también, salvo disposición expresa en contrario, contra los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material, por razones procesales y sustantivas, siempre y cuando en el proceso en que se dicten sea inestimable.


 


La primera observación con respecto a la iniciativa se relaciona con el título del proyecto, toda vez que no solo adiciona un inciso 15 al artículo 583, sino que también elimina parte del párrafo inicial del actual ordinal 586, ambos del Código de Trabajo. En ese sentido, se recomienda ajustar este aspecto de técnica legislativa, para mayor precisión y claridad.


 


La segunda observación se circunscribe a lo dispuesto en el artículo 2° del proyecto en estudio. En él, conforme se expuso, se propone eliminar la parte inicial del párrafo primero del ordinal 586 del Código de Trabajo, no obstante, la propuesta incluye la frase “de apelación”, el cual por razones obvias no forma parte del contenido actual de dicho numeral, pues precisamente se encarga de regular la procedencia del recurso de casación.


 


Ergo, en ese artículo hay un error evidente, pues la intención del proyecto de ley, según su texto y su exposición de motivos, es eliminar la procedencia del recurso de casación; consecuentemente, en su lugar adiciona el inciso 15 del numeral 583 propuesto en el artículo 1°, para que se tramite como un recurso de apelación.


 


Como tercer aspecto, es conveniente advertir en cuanto al fondo de esta iniciativa, que si bien el cambio del régimen recursivo propuesto, compete al legislador en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, lo cierto es que se omite por completo presentar estudios técnicos que respalden la reforma, pues básicamente se trata de descongestionar a la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y darle mayor fluidez en su funcionamiento, no obstante, se traslada la carga de trabajo a los Tribunales de Apelación, sin determinar su viabilidad jurídica, técnica y presupuestaria, así como las implicaciones que tal decisión pueda generar en el funcionamiento de dichos Tribunales y en general en la tramitación de los procesos laborales.


 


Es decir, si bien se pretende trasladar la carga de trabajo en materia recursiva a los Tribunales de Apelación de Trabajo, para descongestionar la Sala Segunda, no se evidencia que se esté trabajando en paralelo en una reingeniería administrativa en los Tribunales, para lograr el fin último del proyecto que es la justicia pronta y cumplida. 


 


En un proyecto de ley similar -N.° 22.532- esta Procuraduría señaló lo siguiente:


 


“En lo atinente al cambio del régimen recursivo en los denominados fueros especiales, si bien hemos de reconocer, tal y como lo ha hecho la Sala Constitucional en múltiples ocasiones, que es al legislador en uso de sus amplias potestades discrecionales de configuración normativa, a quién le compete el diseño de los diferentes procesos jurisdiccionales y la determinación de las reglas especiales que deberán aplicarse, que permitan dar solución a las necesidades sociales, según la materia de que trate; no teniendo más límite que los principios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de no quebrantar el derecho a una justicia pronta y cumplida, así como otros derechos fundamentales relativos al debido proceso (Entre otras, las sentencias Nos. 486-94 de las 16:03 hrs. del 25 de enero de 1994, 2003-05090 de las 14:44 hrs. del 11 de junio de 2003, 2009-11098 de las 12:35 hrs. del 10 de julio de 2009, 2012-17019 de las 14:30 hrs. del 5 de diciembre de 2012, 13-011706 de las 11:44 hrs del 30 de agosto del 2013, 2017-04005 de las 10:40 hrs. del 15 de marzo de 2017 y 2019-020596 de las 19:15 hrs. del 25 de octubre de 2019; citados en el pronunciamiento OJ-009-2019, salvo el último), lo cierto es que, por el contenido de la reforma propuesta, ha de considerarse que las modificaciones propuestas por iniciativa de la Corte Suprema de Justicia e introducidas entonces por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, en materia de impugnación de resoluciones y sentencias en la jurisdicción laboral, pretendieron armonizar la creación de procedimientos sumarísimos especiales, como los de “Protección en fueros especiales y tutela del debido proceso”, con los principios de celeridad y de reducción de instancias dentro del proceso laboral. Y por ello se introdujeron concretas reformas a fin de limitar el uso, a veces excesivo, del recurso de apelación, acentuando el principio de taxatividad, de modo que aquél recurso sería procedente solo contra resoluciones que expresamente señale el Código, evitando que este medio de impugnación sea utilizado inadecuadamente para retrasar la resolución definitiva del proceso; redefiniéndose la competencia y el número de los Tribunales de Apelación de esa jurisdicción especializada -Transitorio VI de la Ley No. 9343-. Y por ello se decantó por establecer el recurso de casación –por razones procesales y sustantivas-, como único medio de impugnación procedente contra las sentencias dictadas en aquellos fueros especiales, a fin de lograr la reducción de instancias y la reorganización de los órganos jurisdiccionales que se encargarían de impartir justicia en materia laboral (Véase expediente legislativo No. 15.990 (…)


 


Para evitar entonces contradicciones teleológicas, con innegable incidencia material –de algún grado- en la organización judicial, recomendamos reexaminar la propuesta de cara a las finalidades perseguidas con la Reforma Procesal Laboral y ponderar si con su promulgación se satisfarán o no una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional), lo que le dará en última instancia pertinencia y viabilidad jurídica al proyecto. (El destacado no pertenece al original) (Opinión Jurídica PGR-OJ-148-2021 del 14 de setiembre del 2021)


 


Bajo esa inteligencia, es nuestro criterio que la presente propuesta también debe ser analizada, en atención a las finalidades perseguidas con la reforma procesal laboral, en materia recursiva, toda vez que actualmente el ordinal 586 del Código de Trabajo –en concordancia con el numeral 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- dispone que el recurso de casación procede contra la sentencia del proceso ordinario y también, salvo disposición expresa en contrario, contra los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material, por razones procesales y sustantivas, siempre y cuando en el proceso en que se dicten sea inestimable o, en caso contrario, de una cuantía determinada exclusivamente por el valor de las pretensiones no accesorias, que sea superior al monto fijado por la Corte Suprema de Justicia para la procedencia de este tipo de recurso.


 


En ese sentido, valga advertir que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es nuestro máximo tribunal en materia laboral, especializado en dicha materia, por lo tanto, al ser los procesos ordinarios o los demás pronunciamientos con autoridad de cosa juzgada material, (que resulten inestimables o con una cuantía superior al monto fijado por la Corte Suprema de Justicia para la procedencia del recurso de casación), por lo general, complejos, la reforma estaba pensada para que las sentencias dictadas en este tipo de asuntos fueran revisadas, precisamente, por dicha Sala.


 


En ese sentido, se recomienda la revisión minuciosa de la viabilidad jurídica y pertinencia de la presente iniciativa, por parte de los señores legisladores.


 


Finalmente, sugerimos que este proyecto se ponga en conocimiento de la Corte Suprema de Justicia para que se pronuncie al respecto, de no haberse realizado a la fecha, por las implicaciones que pueda tener en su funcionamiento y organización interna.


 


Sobre este tema, la propia Sala Constitucional, refiriéndose al alcance del ordinal 167 constitucional, ha sostenido que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre el modo de ejercicio de dichas competencias; es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales (Resolución No. 13273-2001 de las 11:44 hrs. del 21 de diciembre de 2001; entre otras) (Ver el pronunciamiento PGR-OJ-148-2021 citado)


 


IV.- CONCLUSIÓN:


 


Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que la aprobación del proyecto de ley denominado “Adicionar un inciso no. 15 al artículo 583 del Código de Trabajo, que incluye la reforma procesal laboral”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n° 22.141, es un asunto de política legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones realizadas.


 


Cordialmente,


 


 


 


 


Yansi Arias Valverde


Procuradora adjunta


Dirección de la Función Pública


YAV/hcm


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Se refiere al recurso de casación.