29 de noviembre de 2022

PGR-C-261-2022

Señor

Santiago Bermúdez Barrientos

Alcalde a.i.

Municipalidad de Desamparados

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio No. MD-AM-1833-2022, de 18 de noviembre de 2022, mediante el cual, siendo que cuenta con criterios abiertamente contradictorios de su Asesoría Jurídica y de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), y pretendiendo obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver el dilema jurídico, nos consulta ¿cuál convención colectiva está vigente en esa corporación municipal? ¿La firmada el 19 de abril de 2022, pero que no ha sido homologada por el Ministerio de Trabajo? O ¿la firmada el 5 de marzo de 2019, que fue denunciada, pero que tiene una cláusula de ultraactividad? Esto porque el pago de extremos laborales por cese o por renuncia, así como otros beneficios convencionales, fueron eliminados o modificados en la última convención firmada.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la consulta del criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. AM-JU-322-2022 de 29 de agosto de 2022, según el cual, la convención colectiva vigente en esa corporación territorial lo es la firmada el día 19 de abril de 2022, esto pese a no estar aun homologada por el Ministerio de Trabajo, y de aquel otro de la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS, oficio Gestión DAJ-DAE-1832-22, de 03 de noviembre de 2022 (DAJ-AER-OFP-1170-2022), conforme al cual, la convención colectiva anterior, firmada el 20 de marzo de 2018, homologada el 5 de marzo de 2019 y denunciada el 17 de febrero de 2021, por su cláusula de ultraactividad o de extensión (art. 118), es la que estaría vigente mientras las partes negocien un nuevo instrumento colectivo.

I.- Antecedentes de interés:

·         Mediante oficio número MD-AM-0353-2C21 de 17 de febrero de 2021, el entonces Alcalde municipal denunció la Convención Colectiva suscrita entre la Municipalidad de Desamparados y SITMUDE, de 20 de marzo de 2018 y que fuera homologada el 5 de marzo de 2019 por el MTSS; la cual en su artículo 118 in fine establece: “Cuando las partes inicien con el proceso de negociación del nuevo texto de la Convención Colectiva de Trabajo, esta mantendrá su vigencia hasta tanto no entre a regir la nueva Convención Colectiva”. Esa misma convención establece que la interpretación del convenio colectivo le corresponde a los trabajadores y al empleador destinatarios, por medio de la Junta de Relaciones Laborales -Aparte de Generalidades-.

·         Las partes involucradas firmaron una nueva convención colectiva el 19 de abril 2022, la cual regiría hasta abril 2025, pero que no ha sido aun homologada, pues por oficio No. AL-DRT-OF-179-2022, de fecha 17 de junio 2022, el Departamento de Relaciones de Trabajo hizo una serie de prevenciones, tanto a la Municipalidad de Desamparados, como a SITMUDE, las cuales no han sido atendidas.

·         La Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS, con vista en el expediente 917 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Desamparados, que se encuentra en custodia de la Dirección General de Asuntos Laborales de esa misma cartera, mediante oficio Gestión DAJ-DAE-1832-22, op. cit., ante consulta de la Alcaldía municipal de Desamparados (Oficio No. MD-AM-01421-2022 de 22 de setiembre de 2022), determina que la convención colectiva anterior, firmada el 20 de marzo de 2018, homologada el 5 de marzo de 2019 y denunciada el 17 de febrero de 2021, por su cláusula de ultraactividad o de extensión (art. 118), es la que estaría vigente mientras las partes negocien un nuevo instrumento colectivo.

II.- Inadmisibilidad de la consulta.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, y por el cual es innegable que se pretende obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver ¿cuál convención colectiva está vigente en esa corporación municipal?, esto a fin de reconocer extremos laborales y otros beneficios económicos a favor de servidores municipales, estimamos que un triple orden de situaciones converge en el presente caso para impedir que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante en este asunto.

Por un lado, si bien en apariencia su gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, más allá de potenciales reclamos por el pago de extremos laborales y de beneficios convencionales que se aluden, no podemos desconocer, a nivel municipal, la innegable existencia de un conflicto jurídico que se pretende resolver directamente con nuestro criterio vinculante. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración de legalidad sobre actuaciones concretas y potenciales de la Administración activa en casos específicos. Y en tercer lugar, hemos reconocido que el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tiene una competencia prevalente en materia de homologación, ratificación o refrendo y certificación de convenios colectivos vigentes (art. 57 del Código de Trabajo).

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que según nuestra jurisprudencia administrativa, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las que no se aprecie la existencia de asuntos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002, C-147-2003 de 26 de mayo del 2003, O.J.-085-2003 de 6 de junio del 2003 y C-317-2004 de 2 de noviembre del 2004 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos). 

Así que hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-177-2010 de 17 de agosto de 2010 y C-207-2010 de 11 de octubre de 2010).

Ahora bien, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta, dentro de ciertos límites especiales, la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictámenes C-057-2005, C-037-2017 y Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros), esa singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo (contrato con efectos normativos o norma con origen contractual), en la que la interpretación y subsecuente aplicación le compete en exclusiva a los trabajadores y empleadores destinatarios del convenio (Entre otros, los dictámenes C-178-2016 de 29 de agosto de 2016, C-068-2018 de 16 de abril de 2018, C-288-2018 de 12 de noviembre de 2018 y C-199-2019 de 08 de julio de 2019), impide que podamos atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas.

Entiéndase que, de acceder a su gestión, no sólo esa corporación municipal -entidad patronal-, sino también el Sindicato suscriptor del convenio, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la negociación colectiva concertada no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” y de la “acción sindical” reconocidas y garantizadas en nuestro ordenamiento jurídico.

Es evidente entonces que la consulta busca obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver el conflicto específico surgido; lo cual es inatendible.

En segundo término, en lo concerniente a la valoración de actuaciones –actuales o potenciales-, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nuestra  función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).

            En tercer lugar, de importancia para denegar la atención de la gestión promovida, debemos señalar que el numeral 5 de nuestra Ley Orgánica impide a este órgano asesor contestar consultas relacionadas con materia cuyo conocimiento sea competencia de otros órganos de la Administración, pues ello implicaría la invasión de un ámbito competencial que no nos concierne (Dictámenes Nos. C-151-2004 del 19 de mayo de 2004, C-74-2018 del 18 de abril de 2018, C-289-2000 del 20 de noviembre de 2020, C-435-2020 del 5 de noviembre de 2020, entre otros).

            Y en asuntos similares hemos reconocido que el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, órgano heterónomo especializado que por mandato legal expreso ratifica o refrenda el instrumento colectivo (artículo 57 del Código de Trabajo y dictámenes C-038-98 de 6 de marzo de 1998, C-058-2006 de 16 de febrero de 2006 y C-198-2007 de 20 de junio de 2007; resolución Nº 2006-010781 de las 14:53 horas de 26 de julio de 2006, Sala Constitucional y la resolución Nº 2010-001066 de las 08:34 hrs. del 6 de agosto de 2010, Sala Segunda), es el que certifica o hace constar la vigencia o no de las Convenciones Colectivas suscritas en nuestro medio (Dictamen C-379-2014 de 4 de noviembre de 2014).

En consecuencia, lamentablemente, por las razones dadas, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, con el único fin de colaborar con el consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas de interés:

Cláusulas de extensión o de ultraactividad:  Según hemos reconocido en nuestro medio la jurisprudencia laboral y administrativa han determinado que la denuncia de una convención colectiva no produce la aniquilación automática de los efectos de la convención colectiva, pues el ordinal 58 del Código de Trabajo faculta a las partes pactar una cosa distinta, incluso dentro del mismo instrumento colectivo, manteniendo su vigencia, aún en el supuesto de denuncia, durante el período en que las partes logren un nuevo acuerdo colectivo, en aplicación plena del principio de la autonomía colectiva que impera en esta materia (Resoluciones Nºs 2012-000905 de las 10:00 hrs. del 3 de octubre de 2012, 2012-001045 de las 14:20 hrs. del 21 de noviembre de 2012. En sentido similar la Nº 2001-00183 de las 10:30 hrs. del 22 de marzo de 2001, todas de la Sala Segunda); reconociéndose así excepcionalmente la denominada “Ultraactividad del convenio vencido y denunciado”[1], si así lo dispusieran las partes legitimadas (Dictamen C-379-2014, op. cit. En sentido similar, los dictámenes C-252-2018 de 21 de setiembre de 2018 y C-120-2021 de 07 de mayo de 2021).

Desde luego, el tema consultado es un aspecto que debe resolver en concreto esa municipalidad, tomando en consideración no sólo la vigencia o no de la convención colectiva (art. 58 inciso e) del Código de Trabajo), sino conforme a la existencia o no de cláusulas de ultraactividad; estudio que compete a ese municipio y no a este órgano superior consultivo (Dictamen C-120-2021, op. cit.).

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/

CONCLUSIÓN.

            Por tratarse, en primer término, de un asunto de competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal –autodeterminación de las condiciones de trabajo por acuerdo entre partes-, o en su caso del  Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –homologación del convenio suscrito y su vigencia-, y consecuentemente, con el fin de evitar un eventual desapoderamiento ilegítimo tanto de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, como de competencias legalmente conferidas al Ministerio de Trabajo, concluimos que deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Le corresponderá entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, determinar el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo acusado, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd