12 de diciembre del 2022

PGR-OJ-188-2022

 

 

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefe

Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio n° CG-120-2022 del 06 de abril del 2022, mediante el cual se comunica el acuerdo tomado por la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, en la sesión n° 34, en el que se aprobó consultar el proyecto de ley n° 22.944, a esta Procuraduría, denominado “REFORMA A LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, LEY N°10159 DEL 09 DE MARZO DEL 2022, PARA ELIMINAR LA CLÁUSULA DE OBJECIÓN DE CONCIENCIA”, publicado el 16 de marzo del 2022, en el Diario Oficial La Gaceta N° 51, del que se adjuntó una copia.

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido en el citado oficio.

 

II. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

 

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que la “Ley Marco de Empleo Público, publicada el mismo día de presentación del presente proyecto de ley, es un peligro para el funcionamiento de nuestro Estado social de derecho. Desde el inicio de su tramitación en la Asamblea Legislativa, diversas diputaciones - junto con numerosas instituciones de nuestro aparato estatal, incluida la Sala Constitucional – manifestamos los peligros de la actual ley N.°10159; sin embargo, dichas preocupaciones no fueron acogidas por el parlamento”.

 

Afirma que, con el fin de corregir las inconstitucionalidades presentes en la redacción de la citada norma, se presentará una serie de reformas a la Ley Marco de Empleo Público que pretenden atender las problemáticas específicas por temática.

 

Puntualmente, esta propuesta busca derogar la cláusula de objeción de conciencia contenida en el artículo 23 inciso g) de la Ley N.°10159.

 

Dicha norma, actualmente, indica en lo de interés:

 

ARTÍCULO 23- Postulados rectores que orientan los procesos de formación y capacitación

 

[…]

 

g) Los servidores públicos podrán informar a la Administración, por medio de una declaración jurada, sobre su derecho a la objeción de conciencia, cuando se vulneren sus convicciones religiosas, éticas y morales, para efectos de los programas de formación y capacitación que se determine sean obligatorios para todas las personas servidoras.

 

[…].

 

Sostiene la proponente, que este inciso tiene una redacción ambigua que podría dar paso a la omisión de acciones por parte de personas funcionarias públicas, o bien, a violentar el principio de celeridad establecido en nuestra Constitución Política y para justificar su posición hace referencia a la sentencia de la Sala Constitucional N.° 2007-04969, que aborda los principios que conforman el servicio público.

 

Asegura, que lo mencionado por la Sala Constitucional evidencia el peligro que representa el inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público, razón por la cual el presente proyecto de ley busca eliminar esta vulnerabilidad a los citados principios.

 

Por otro lado, arguye que este inciso tiene una redacción ambigua que podría dar paso a acciones discriminatorias contra las poblaciones más vulnerables de nuestro país, bajo la alegación de la objeción de conciencia.

 

Lo anterior, considera la proponente que no sería algo nuevo en Costa Rica, ya que, con la aprobación del matrimonio entre personas del mismo sexo, se utilizó la objeción de conciencia como un mecanismo de discriminación contra la comunidad LGTBIQ+.

 

Considera que sobre este tema también se manifestó la Sala Constitucional previamente, específicamente cita la resolución N.° 01619-2020 del expediente 19-013680-0007-CO, donde el magistrado Rueda Leal y la magistrada Esquivel Rodríguez, expresaron -en el voto salvado- lo siguiente:

 

“la pretendida objeción de conciencia no muestra en el sub iudice una colisión entre dos obligaciones impuestas por los distintos órdenes normativos, sino que en realidad constituye una oposición a que el Estado tenga su propio orden normativo para regular las cuestiones civiles. El sujeto -en el sub lite, el juez- no se encuentra ante una disyuntiva como las expuestas supra, ya que estamos ante dos esferas normativas diferentes, cada una de las cuales por aparte le asigna consecuencias disímiles a un mismo evento: una pareja homosexual se une en matrimonio. Frente a ese supuesto, la respuesta normativa atinente a la esfera religiosa del amparado en este asunto es desconocer tal pretensión y negar el matrimonio, pues no reúne los requisitos para un matrimonio religioso (que sea entre hombre y mujer). Frente a ese mismo supuesto de hecho, el Estado puede reconocer tal matrimonio en caso de que cumpla las demás exigencias normativas, toda vez que el Estado tiene la potestad de determinar los requisitos normativos para el matrimonio civil. En otras palabras, cuando una pareja homosexual pretende su unión, la norma religiosa le prescribiría a la autoridad religiosa encargada “No celebre un matrimonio religioso, pues no cumple los requisitos”; mientras que la ley civil le indicaría a la autoridad civil “Celebre el matrimonio civil porque cumple los requisitos legales”. Ambas respuestas conviven sin colisión entre ellas: un matrimonio civil, sin reconocimiento religioso.

        

En palabras más sencillas, la única forma de aceptar este tipo de objeción de conciencia sería que el credo religioso de la persona le prohibiera al Estado regular el matrimonio civil (“Mi religión prohíbe que el Estado regule el matrimonio entre personas del mismo sexo”), lo que tendría que ser rechazado debido al imperio de ley en un régimen civilista, como en la actualidad es propio del Estado Democrático de Derecho”.

 

En este contexto, argumenta que lo expuesto justifica la motivación de este proyecto de ley, ya que demuestra las maneras en que la objeción de conciencia puede ser utilizada para discriminar a las minorías y grupos más vulnerables de nuestro país.

 

Finalmente, refiere que es por esta razón que resulta necesario derogar el inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.°10159, para adaptarla a lo establecido en nuestra Constitución Política y en los diversos tratados de derechos humanos suscritos por Costa Rica. Además, de correr la secuencia alfabética de los demás incisos del citado artículo.

 

Así las cosas, la propuesta legislativa sería la siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:

 

 

REFORMA DE LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, LEY N.°10159, DE 09 DE MARZO DE 2022, PARA ELIMINAR LA CLÁUSULA DE OBJECIÓN DE CONCIENCIA

 

 

ARTÍCULO ÚNICO-           Para que se elimine el inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.°10159, de 09 de marzo de 2022, y se corra la secuencia alfabética de los demás incisos del artículo.

 

Rige a partir de su publicación”.

 

A partir de lo anterior, procederemos a estudiar el fondo del proyecto de ley.

 

III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY 22.944: 

 

Como se expuso en el apartado anterior, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende derogar el inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.° 10159, que regula, dentro de los postulados rectores que orientan los procesos de formación y capacitación, el derecho a la objeción de conciencia, cuando se vulneren sus convicciones religiosas, éticas y morales, para efectos de los programas de formación y capacitación que se determine sean obligatorios para todas las personas servidoras. Además, corre la secuencia alfabética de los demás incisos del citado artículo.

 

Al respecto, valga advertir que, sobre el derecho a la objeción de conciencia, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de referirse en otros pronunciamientos. A modo de ejemplo, en la opinión jurídica n° OJ-091-2021 del 07 de mayo del 2021, realizamos un amplio análisis en orden a este tema, en los términos que se detallan a continuación:

 

“La conciencia puede entenderse como el conjunto central de creencias morales, sean estas laicas o religiosas, que constituyen el corazón de la identidad moral de la persona. Por tanto, la objeción de conciencia es la negación al cumplimiento de un deber contenido en el ordenamiento jurídico, derivada de un conflicto entre dicho deber y una convicción moral que es central para el sujeto. Se trata de una acción basada en la conciencia y, por ende, es un derecho personalísimo, cimentado en creencias profundas, absolutas, sinceras y no fácilmente modificables. [1]

 

La Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada en 1948 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas señala en su artículo 18 que: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que “...1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza; 2. Nadie será objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su elección; 3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás...” (artículo 18).

 

La primera discusión que se plantea doctrinariamente en cuanto a este tema, es si la objeción de conciencia es un derecho fundamental en sí mismo o si éste deriva de la libertad religiosa. Pero independientemente de la posición que se adopte, no puede negarse que, al tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, éste es inherente a la condición humana y, por tanto, no es indispensable su reconocimiento en una norma legal.

 

No obstante, ello, es claro que la falta de regulación en nuestro ordenamiento jurídico, genera confusión en cuanto a los alcances y límites de este derecho, especialmente cuando la jurisprudencia constitucional ha tenido un desarrollo limitado a ciertas materias.

 

Tal como hemos indicado en anteriores oportunidades, el derecho a la objeción de conciencia ha sido reconocido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional con relación a la libertad religiosa, señalando:

 

“VII.- La libertad religiosa encierra, en su concepto genérico, un haz complejo de facultades. En este sentido, en primer lugar se refiere al plano individual, es decir, la libertad de conciencia, que debe ser considerado como un derecho público subjetivo individual, esgrimido frente al Estado, para exigirle abstención y protección de ataques de otras personas o entidades. Consiste en la posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar el sujeto, su conducta religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su propia convicción, sin ser obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo lugar, se refiere al plano social, la libertad de culto, que se traduce en el derecho a practicar externamente la creencia hecha propia. Además la integran la libertad de proselitismo o propaganda, la libertad de congregación o fundación, la libertad de enseñanza, el derecho de reunión y asociación y los derechos de las comunidades religiosas, etc.” (Sentencia N°3173-93 de las 14: 57 horas del 6 de julio de 1993, doctrina reiterada en las sentencias números 2004-08763 de las 12:15 horas del 13 de agosto del 2004 y 2014-4575 de las 14:30 horas del 2 de abril de 2014)

        

Asimismo, la Sala ha privilegiado la objeción de conciencia en materia educativa, indicando lo siguiente:

 

“La libertad de creencias es incompatible con cualquier intento, por parte de los profesores (en general por parte del Estado) de incidir en la formación religiosa de los niños (en general de la población); salvo que el propio interesado (o en representación de los niños sus padres) accediese o solicitare dicho tipo de instrucción. De modo que resulta incompatible con el Derecho de la Constitución la expulsión de las escuelas de aquellos alumnos que se negaren, por objeción de conciencia, a cumplir la obligación de recibir formación o enseñanza religiosa de un tipo determinado. (sentencia 2002-08557 de las 15:37 horas del 3 de setiembre de 2002)

 

En esa misma línea, en la sentencia N° 2012-10456 de las 17:27 horas del 1 de agosto de 2012 indicó:

 

“VII.- SOBRE EL RECLAMO POR AFECTACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE LOS PADRES EN RELACIÓN CON LA EDUCACIÓN DE SUS HIJOS: En este caso la competencia de este Tribunal, no apunta a determinar cuál debe ser el contenido específico de las guías sexuales que se impartirán en el sistema educativo nacional; este es asunto que corresponde al Consejo Superior de Educación de conformidad con el numeral 81 de la Constitución Política. Más bien la competencia de la Sala se enmarca en la protección de los derechos fundamentales de los justiciables, particularmente el referido a la normativa jurídica del más alto rango jurídico que reconoce a los padres de familia la posibilidad de que sus hijos sean educados en forma acorde con sus creencias morales o religiosas. Al respecto, es importante citar lo que los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos señalan, comenzando por la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 26, inciso 3, puntualiza que los padres tienen derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a los hijos. (voto n.° (SIC)

 

A pesar de lo anterior, el reconocimiento del derecho de objeción de conciencia en la educación, es solamente uno de los posibles campos en que se puede manifestar. Así, por ejemplo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace alusión expresa en su artículo 6, apartado 3, letra b), al supuesto en que tradicionalmente se ha hecho valer que es el servicio militar.

 

De igual forma, entenderíamos que otra de las posibles manifestaciones de la objeción de conciencia sería en los servicios de salud sexual y reproductiva, aunque a partir del Caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entenderíamos que ese derecho puede ser ejercido siempre y cuando se garantice un equilibrio entre éste y el deber del Estado de regular y fiscalizar la prestación de los servicios de salud para lograr una efectiva protección de los derechos reproductivos y el derecho a la salud. (Ver párrafos 147 y 148). Así lo ha reconocido también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al indicar:

 

“106. En la medida que el Gobierno hace referencia en su argumentación al derecho de los médicos a negarse a prestar ciertos servicios por motivos de conciencia, basado en el artículo 9 de la convención, la Corte reitera que la palabra “práctica” usada en el artículo 9.1 no abarca todos y cada uno de los actos o formas de comportamiento motivadas o inspiradas por la religión o una creencia (ver, entre muchas otras autoridades, Pichon y Sajous v. Francia (dec.), no. 49853/99, ECHR 2001-X). Para la Corte, los Estados están obligados a organizar sus sistemas de servicios de salud de tal forma que se garantice que el ejercicio efectivo de la libertad de conciencia por los profesionales sanitarios en un contexto profesional no impida a los pacientes obtener acceso a los servicios a los que tienen derecho de acuerdo con la legislación aplicable (caso P. y S. vs. Polonia (n. 57375/08), del 30 de octubre de 2012)

 

La objeción de conciencia, por tanto, no exime del cumplimiento de deberes ante la ley y debe ser ejercido en un correcto balance con el ejercicio de los derechos de terceros. 

 

En el ámbito doctrinario se plantea también la discusión sobre la (SIC) si la objeción de conciencia constituye únicamente un derecho de carácter personalísimo o si, por el contrario, debe existir un reconocimiento de una objeción de conciencia institucional o de ideario, en la terminología empleada en el presente proyecto de ley.  

 

Quienes rechazan la existencia de la objeción de conciencia institucional, estiman que, por tratarse de una acción basada en la conciencia, que constituye un conjunto central de creencias morales inherentes a una persona como condición intrínseca e individual, no es correcto considerar que esa conciencia sea un atributo institucional. Se cuestionan que una institución pueda experimentar una pérdida de integridad moral, culpa o sufrimiento que resulte de una lesión a su identidad.

 

Aunque cabe preguntar si hay elementos de la conciencia humana que puedan extrapolarse al ámbito institucional, en general, a nivel internacional y de las Constituciones de varios países, la objeción de conciencia ha quedado circunscrita al ámbito individual e íntimo de cada sujeto. Podría pensarse también que reconocer la objeción de conciencia institucional podría anular la posibilidad de que las personas que integran una institución, puedan manifestar individualmente sus creencias, pues sus acciones quedarían subsumidas en esa línea institucional.

 

A pesar de lo indicado, hay quienes defienden la necesidad de reconocer la objeción de conciencia institucional, especialmente limitada al ámbito privado. Ejemplo de ello es el caso de Uruguay, país donde la Ley 18987 de 2012, denominada Ley sobre Interrupción Voluntaria del Embarazo, reconoció la objeción de ideario y, con ello, la posibilidad de que instituciones confesionales puedan negar la prestación de servicios de interrupción del embarazo”. (También se pueden consultar, entre otras, las opiniones jurídicas de este órgano asesor n° OJ-100-2018 del 23 de octubre del 2018 y la OJ-014-2015 del 12 de febrero del 2015, que abordan el tema de la objeción conciencia y la protección jurídica de la libertad religiosa en su dimensión colectiva, respectivamente)

 

En este contexto, tal y como se indicó en la opinión jurídica citada, la objeción de conciencia, no exime del cumplimiento de deberes ante la ley y debe ser ejercida en un correcto balance con el ejercicio de los derechos de terceros.

 

Ahora bien, conforme se observa en esta iniciativa, la intención del legislador es derogar el inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.° 10159, que regula, dentro de los postulados rectores que orientan los procesos de formación y capacitación, la posibilidad de los servidores públicos de informar a la Administración, por medio de una declaración jurada, sobre su derecho a la objeción de conciencia, cuando se vulneren sus convicciones religiosas, éticas y morales, para efectos de los programas de formación y capacitación que se determine sean obligatorios para todas las personas servidoras.

 

No obstante, ello, al tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, este es inherente a la condición humana y, por tanto, no es indispensable su reconocimiento en una norma legal, a pesar que actualmente la ley 10159 contempla el tema en el inciso g) que se pretende derogar de la citada norma.

 

Inclusive, conforme se expuso, es evidente que la falta de regulación en nuestro ordenamiento jurídico sobre este tema ha generado confusión en cuanto a los alcances y límites del derecho a la objeción de conciencia, especialmente cuando la jurisprudencia constitucional ha tenido un desarrollo limitado a ciertas materias, por lo tanto, la norma en análisis vino a clarificar y regular este aspecto en concreto.

Ergo, a nuestro juicio este proyecto de ley es ineficaz desde el punto de vista jurídico, pues, como señalamos, el derecho a la objeción de conciencia deriva de normas internacionales y constitucionales de rango superior, que le dan protección aun con la derogatoria parcial de la norma de rango legal que se propone (art. 23 inciso g) de la ley 10159).

Aunado a lo anterior, es conveniente advertir que, contrario a lo que se sostiene en este proyecto, en nuestro criterio el inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público, no vulnera los principios que conforman el servicio público, ni contempla una redacción ambigua que podría eventualmente dar paso a acciones discriminatorias contra las poblaciones más vulnerables de nuestro país.

 

Obsérvese que, lo dispuesto en el inciso g) del artículo en estudio, se relaciona con la posibilidad de los servidores públicos de invocar su derecho a la objeción de conciencia, solamente en asuntos relacionados a programas de formación y capacitación, que se determinen sean obligatorios para todas las personas servidoras, con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 10159; y, desde luego, no aceptados de forma libre a la hora de pactar el contrato de trabajo.

 

Sobre el derecho a la objeción de conciencia y sus límites, en la Resolución n° 2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero del 2020, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

 

“Ahora bien, en todas estas cuestiones hay que tener presente una premisa fundamental, y una constante histórica, en el sentido de que no hay derechos fundamentales absolutos, excepto el derecho a no ser sometido a tratos crueles, inhumanos o degradantes, por consiguiente, el derecho a la objeción de conciencia tiene límites y limitaciones y, en aquellos casos, en los que entra en colisión con otro derecho fundamental se debe recurrir al principio de la concordancia práctica y, por consiguiente, es menester hacer un juicio de ponderación entre los derechos que están en conflicto, (…)” (El subrayado no es del original)

 

En esa línea, es posible ejercer el derecho a la objeción de conciencia en los términos que dispone la norma en estudio, siempre y cuando se logre acreditar que los programas de formación y capacitación que se determine sean obligatorios, vulneren las convicciones religiosas, éticas y morales, del funcionario que la invoca. Análisis que se debe realizar de forma casuística.

 

Concretamente, valga citar la resolución Nº2021-017098 de las 23:15 horas del 31 de julio del dos mil veintiuno, mediante la cual la Sala Constitucional analizó la constitucionalidad del inciso g) del artículo 23 en estudio y dispuso:

 

“54) Por mayoría se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el sentido de que el inciso g) del artículo 23 no es inconstitucional porque garantiza adecuadamente el derecho a la objeción de conciencia. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes en cuanto a lo consultado sobre este tema en el expediente n°21-011713-0007-CO. La magistrada Hernández López, considera que el artículo 23 inciso g) del proyecto de Ley consultado, es constitucional, siempre y cuando se interprete que la declaración jurada a que se refiere la norma debe estar sujeta a un proceso de verificación que garantice que el funcionario público no se está sustrayendo de obligaciones propias de su relación de sujeción especial, que dejen sin efecto o sin contenido las garantías y limitaciones constitucionales y legales de la objeción de conciencia, como son la seguridad, el orden, la salud y el respeto a los derechos fundamentales de las personas, en particular de la dignidad humana y no discriminación, según el juicio de ponderación que debe hacerse en cada caso concreto, conforme se estableció en la sentencia 2020-001619 de esta Sala. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal omiten pronunciamiento en cuanto a lo consultado sobre este tema en el expediente n°21-012118-0007-CO”.

 

            Para llegar a dicha conclusión se realizó el siguiente análisis de cada uno de los argumentos de los consultantes, el cual, a pesar de su amplitud, por su relevancia merece ser transcrito:

 

“Sobre el primer alegato formulado. Los consultantes indicaron que, si los funcionarios no reciben capacitaciones que el Estado ha considerado obligatorias, se violentan los principios de legalidad y de seguridad jurídicas, de proporcionalidad y razonabilidad al no regular las condiciones, parámetros y restricciones que impidan la violación de derechos humanos fundamentales comprendidos en el Derecho Convencional y plenamente reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico. Al respecto debe indicarse que el alcance de la norma está delimitado, en este proyecto de ley, para que el servidor público no reciba capacitaciones que estime contrarias a sus convicciones religiosas, éticas y morales. De ahí que, no sería válido el razonamiento de los consultantes en el sentido señalado, en primer lugar, porque la condición y alcances se encuentran claramente delimitados a un supuesto específico, en este caso a las capacitaciones obligatorias, y; en segundo lugar, porque de este no se desprende que con el ejercicio de la objeción de conciencia se vulneren los derechos fundamentales o humanos de las personas. En ese sentido, debe recordarse que la objeción de conciencia ha sido el mecanismo válido de una persona para ejercitar otros derechos, como la libertad de conciencia y la liberta de religión (art. 75 constitucional) que, entendidos en armonía con el ordenamiento jurídico, su ejercicio estaría limitado por los derechos de terceros (artículo 28 constitucional). En ese sentido en la sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020, se indicó “… se ha conceptualizado la objeción de conciencia como un derecho fundamental de toda persona a negarse a cumplir un deber, el que se encuentra en el ordenamiento jurídico, a causa de que la norma respectiva resulta incompatible con sus creencias o convicciones, las que tienen como basamento, en regla de principio, convicciones religiosas, morales o ideológicas. Se sostiene que este derecho es una derivación lógica y necesaria de la libertad de conciencia, y constituye una de sus manifestaciones externas.”.

Sobre el segundo alegato formulado. Los consultantes indican que, mediante una simple declaración jurada, las personas funcionarias públicas podrán informar sobre un derecho de objeción de conciencia cuando los contenidos de los programas de formación y capacitación vulneren, según su criterio, sus convicciones religiosas, éticas o morales, se trata de una norma totalmente amplia, que permitirá, apelando a criterios totalmente subjetivos, que cualquier persona se niegue a capacitarse sobre temas medulares de la Administración Pública. En relación con el mecanismo empleado a efectos de comunicar la objeción de conciencia, contrario a lo señalado por los consultantes, esta Sala considera que éste es apto, en el tanto el proyecto legislativo requiere una actuación suficiente por parte del servidor público, pues le impone informar mediante una declaración jurada la objeción de conciencia. No es un mecanismo laxo, por el contrario, supone una actuación a través de una declaración, la cual debe ser “jurada”, por lo que tiene consecuencias administrativas e incluso penales cuando se consignan datos falsos bajo juramento. La declaración jurídica es un instrumento ampliamente utilizado en la administración pública para temas de variada índole, por ejemplo encontramos la declaración de bienes que los funcionarios públicos anualmente realizan ante la Contraloría General de la República, también se utiliza en las Universidades Públicas y otras entidades cuando los docentes y/o funcionarios deben rendir información bajo ese formato. La Sala no considera que se trate de un instrumento débil o inapropiado para el ejercicio del derecho tutelado en el artículo 23 inciso g) del proyecto bajo estudio, pues ese juramento en realidad es una promesa de decir verdad, y por ello la persona que la emite asume la responsabilidad en caso de que sus manifestaciones no se ajusten a la verdad. El uso de la declaración jurada en la administración pública ha permitido agilizar trámites así como procedimientos en beneficio de la persona usuaria pero también de la Administración Pública. Es por esta razón que no es válido señalar que se trata de un documento con criterios totalmente subjetivos. En cuanto a su aplicación práctica, interesa señalar que, de conformidad con los precedentes jurisprudenciales de este Tribunal, en atención a lo dicho en la sentencia N°2012-010456 de las 05:27 horas del 01 de agosto de 2012, la objeción de conciencia puede ejercitarse a través de “…un mecanismo ágil y sencillo”, y por lo tanto, la Sala es del criterio que la declaración jurada, se ajustaría perfectamente porque se trata de un mecanismo ágil y sencillo. De otra parte, en cuanto al ámbito subjetivo, esta Sala ya ha indicado que la objeción procede no solo ante las convicciones religiosas, ampliando el ámbito a las convicciones morales o ideológicas (ver sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020), considerándose que es perfectamente posible que una persona emita una declaración jurada para hacer referencia a esas convicciones morales o ideológicas para oponerse en los términos del inciso g) del artículo 23, sin que en ese documento tenga la obligación de demostrar o hacer una explicación profusa de tales convicciones -toda vez que ello podría rozar con su ámbito interno y personal- pero, a la vez, ello no obsta para que a través de una declaración jurada informe a la Administración su oposición en razón de sus convicciones morales o ideológicas. De igual manera, debe recordarse que “…la mayoría del Tribunal considera que una sociedad pluralista, resulta necesario que el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas- se autoriza a las personas a tener distintas visiones sobre los fenómenos políticos, económicos, sociales y culturales, pues de lo contrario se caería en una sociedad autoritaria o totalitaria en la que hay una homogenización o estandarización del pensamiento. En ese sentido, los Tribunales de Derechos Humanos no están llamados a imponer un pensamiento único, sino que a través de un juicio de ponderación y en aplicación de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, deben permitir el máximo ejercicio de los derechos fundamentales que están en colisión, de forma tal que coexistan de manera respetuosa. Hay que tener presente que, en aquellos casos de conflicto de derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional no es un promotor de una determinada ideología o visión del mundo, pues cuando actúa de esa forma claudica a su misión y, por consiguiente, aunque resulte paradójico, termina atropellando los derechos fundamentales de la persona que debe tutelar” (ver sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020). A la luz de esta cita jurisprudencial, es válido entonces que una persona que piensa diferente, pueda manifestar su oposición a través de una declaración jurada mediante la cual no está obligada a exponer de manera abierta y explícita sus convicciones porque quiere resguardar su intimidad, pero este instrumento sí le permitiría defender su posición y exigir respeto por ella. Ahora bien, si el receptor de ese documento considera que pudiere contener manifestaciones falsas o inexactas, debe recordarse que el sistema también prevé esa posibilidad y para ello existe todo un procedimiento legalmente establecido a través del cual se podrá verificar la veracidad de las manifestaciones y será ahí, en la vía correspondiente, en donde se deberá probar que la persona no dijo la verdad, y en donde se podrían aplicar las sanciones que correspondan, inclusive penales, pero esa posibilidad de hacer manifestaciones falsas, tampoco puede convertirse en un obstáculo para el uso de este instrumento, toda vez que, como se dijo, se parte de que se presume verdad.

Igualmente debe decirse que es un mecanismo simple porque no implica una tramitación engorrosa, a la vez que efectivo y hasta discreto, que le permite a la persona ejercer su derecho a la objeción de conciencia y exigir respeto de éste, pero que, también le facilita resguardar su confidencialidad y su intimidad, sobre todo pensando en casos de personas que no quieren revelar su identidad de género, sus creencias religiosas o su agnosticismo, sus convicciones personales, entre otros.

Se estima entonces que la amplitud subjetiva es la garantía de inclusión y de reconocimiento de las diversas cosmovisiones, creencias y convicciones que se presentan en una sociedad democrática. Por lo tanto, se considera que el mecanismo ideado por el artículo consultado a través de la utilización de la declaración jurada, se ajusta a esa amplitud subjetiva sin lesionar otros derechos de la persona, por lo que no es contrario al Derecho de la Constitución.

Sobre el tercer alegato formulado. Los consultantes indicaron que la formulación planteada en el proyecto de Ley bajo estudio permite, de manera abierta y desregulada, la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan negarse a recibir formación técnica y capacitaciones que sean obligatorias y necesarias para el ejercicio del cargo que desempeñan, ello con la mera comunicación mediante declaración jurada, lo que en criterio de los consultantes podría considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos humanos de los demás ciudadanos. Analizando el articulado del proyecto en consulta, puede afirmarse que entran en juego varios derechos, tanto de los funcionarios como de los ciudadanos que reciben servicios de estos servidores públicos. Al respecto, debe indicarse que los servidores públicos son contratados sobre la base del principio constitucional de idoneidad comprobada, es decir, que en tesis de principio la formación profesional y técnica de los funcionarios está previamente verificada en cuanto a los requisitos exigibles para desempeñarse en diversos cargos. Recuérdese que el régimen de los servidores públicos se sustenta en dos pilares fundamentales, la idoneidad comprobada en el ingreso y la estabilidad en el puesto. Por lo anterior, la consideración de que un profesional que no asista a un curso impacte directamente en su formación sería una situación que debería ser analizada frente a un caso concreto. Ahora bien, también es pertinente mencionar que todo servidor público tiene un llamado constitucional a brindar un servicio de calidad en el ejercicio de su cargo y, en caso de que esta persona incumpla con dicho mandamiento, podría incurrir en una falta disciplinaria, consecuentemente, cargaría con la responsabilidad correspondiente, para lo cual deberán ser valorados todos los supuestos fácticos concretos en cada caso. De ahí que, si un servidor incurriera en una conducta abusiva o arbitraria, frente a cualquier situación, incluida la objeción de conciencia, podría ser acreedor directo de las responsabilidades que se indican en la ley en todos aquellos supuestos en los cuales no se esté ante algún eximente o justificación válida de responsabilidad; sin embargo, todo ello se trata de previsiones o meras especulaciones que no pueden ser determinadas a ciencia cierta en este momento, y que serán establecidas hasta que se valore la situación en concreto, por lo que, tan solo partiendo del numeral bajo estudio, no podría afirmarse que con la redacción actual se vulnere el Derecho de la Constitución.

Sobre el cuarto alegato formulado. Los consultantes indicaron que los funcionarios públicos para poder ejercer sus funciones de manera proba, eficiente y efectiva ameritan necesariamente tener los conocimientos técnicos y administrativos que les permitan desempeñar sus funciones. Tal como se indicó, los procesos de selección y nombramiento se fundamentan en la escogencia de las personas capacitadas para ejercer cargos públicos, para lo cual se solicitan una serie de requisitos académicos, técnicos y actitudinales, entre otros, en aras de garantizar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos. En el supuesto que algún servidor público dejara de cumplir con los requisitos, que en un inicio le fueron solicitados por el empleador -en este caso el Estado-, existe la posibilidad para iniciar los procedimientos necesarios a fin de garantizar la máxima eficiencia y la continuidad de los servicios, como, por ejemplo: traslado de personal, reorganización de los servicios, despido del funcionario, etc., todo lo anterior de conformidad con lo que se establece en las leyes a través de las vías concretas, ya sean administrativas o jurisdiccionales.

Sobre el quinto alegato formulado. Los consultantes refieren que existe una obligación del Estado de capacitar a los funcionarios para que la operación estatal sea acorde a los parámetros de prestación de los servicios públicos que deben garantizarse a los ciudadanos. En cuanto a la capacitación de los funcionarios públicos, debe señalarse que en el artículo 1 de la Ley 6362, Ley de Capacitación personal Administración Pública señala:

“Artículo 1º.- Se declara de interés público la formación profesional y la capacitación del personal de la Administración Pública en ciencias y técnicas administrativas, como el medio más adecuado para promover el mejoramiento integral de ésta.”

Asimismo, el artículo 5 del mismo cuerpo normativo dispone:

“Artículo 5º.- La formación profesional y la capacitación constituyen un derecho y un deber de los funcionarios de la Administración Pública. Como derecho implica que a todo servidor que reúna las condiciones requeridas para participar en los programas de profesionalización y capacitación, se le brinde la posibilidad de participar en ellos. Como deber, la obligación de someterse a aquellos programas de adiestramiento en servicio y mejoramiento técnico que demande el buen desempeño del cargo.”

Ciertamente existe un reconocido interés público en la formación de los servidores públicos con la intención de promover el mejoramiento integral de la Administración Pública. En relación con el proyecto de ley consultado, debe indicarse que la cláusula de objeción no resulta antagónica con lo preceptuado en la Ley de Capacitación personal Administración Pública, en el tanto se basa en el ejercicio de las libertades de conciencia y religión de las personas que invoquen una objeción ante la capacitación o formación obligatoria por considerarse contraria a las convicciones religiosas, éticas o morales.

Sobre el sexto alegato formulado. Los consultantes cuestionan: ¿cómo puede determinar un funcionario público, de previo a recibir una capacitación, que la misma atenta contra sus creencias o convicciones personales?. En relación con este planteamiento, es claro que la normativa propuesta, no establece una condición temporal en la cual se pueda plantear la objeción de conciencia, lo cual permite plantear la objeción antes o durante el desarrollo de la capación o curso. Es claro que dicha objeción solo podría ser planteada ante los procesos de formación o capacitación que sean obligatorios, en cuyo caso, al informarse al servidor de la obligación y el nombre del programa o curso así como de sus contenidos, este válidamente podría plantear la objeción, en el tanto se infiera del título o del contenido que entraría en conflicto con sus convicciones personales. No resulta necesario que el servidor deba iniciar un curso para que luego pueda ejercitar la objeción de conciencia, esto sería tan inoportuno como obligar a una persona no creyente a que reciba clases de religión para que luego pueda indicar si estas son contrarias o no a sus convicciones.

Sobre el sétimo alegato formulado. Los consultantes alegan que incluir la objeción de conciencia dentro de este proyecto de ley podría tornarlo inconstitucional en la medida que el Estado permitiría a funcionarios desatender el cumplimiento de potestades públicas, que son obligatorias y que alguien debe hacerlas. Una de las obligaciones constitucionales de las administraciones públicas es la prestación célere y eficiente de los servicios públicos. En ese sentido, al reconocerse la objeción de conciencia, la administración se encuentra en la obligación de disponer lo necesario a efectos de que los administrados no vean menoscabados sus derechos fundamentales ante funcionarios objetantes. De esta manera se indicó en la sentencia 2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020, señalando que “…en estos supuestos, se concilia dos derechos fundamentales, sin embargo, no se vacía del contenido esencial al primero -igualdad y no discriminación-, toda vez que ante un caso de objeción de conciencia de un juzgador relativo a realizar el acto de matrimonio, el Consejo Superior del Poder Judicial debe adoptar todas las medidas necesarias para que el servicio público de Administración de Justicia se brinde a las parejas del mismo sexo en las mismas condiciones y tiempos de respuesta que le da a las personas heterosexuales.”. La norma del proyecto de ley consultado no se refiere propiamente a la prestación de servicios públicos, dado que su alcance está circunscrito a cursos o capacitaciones obligatorios. En ese supuesto, no podría entenderse como la desatención de los mandatos constitucionales y las obligaciones de la Administración, ya que solo supondría la exención de la persona objetante, debiéndose adoptar todas las medidas necesarias para que el servicio público se brinde en las mismas condiciones y tiempos de respuesta de servicios por parte los servidores no objetantes.

Sobre el octavo alegato formulado. Los consultantes señalan que la Sala Constitucional ha dicho que los funcionarios cuando asumen un cargo sobre el cual deben realizar determinados actos, están obligados a cumplirlos sin derecho a objeción de conciencia, en el tanto han aceptado ejercer el cargo público conforme al derecho vigente al momento de su nombramiento. Sobre la objeción de conciencia en el ámbito laboral, la Sala se ha pronunciado en varias ocasiones y ha tutelado las libertades de conciencia y religión de los servidores públicos en ese sentido, en la sentencia N°2015-011897 de las 11:41 horas del 31 de julio de 2015, la Sala Constitucional, tuteló a un oficial de la Fuerza Pública que profesa el judaísmo, indicando que “…los recurridos se encontraban en la obligación de buscar la solución menos gravosa para el tutelado, con el fin de que se no se afectara lo dispuesto por el numeral 75, de la Constitución Política, no obstante, los accionados no procedieron de esa manera, pues la medida adoptada implicó una lesión a la libertad religiosa del amparado, y, además, no fue proporcional al fin por el que fue adoptada, ya que como se indicó anteriormente, el hecho de que se hubiera permitido al amparado guardar su día de descanso, no conllevaba a una vulneración seria del interés público. Es decir, dentro de dos soluciones posibles, se opta por la más gravosa para el derecho fundamental y, por consiguiente, se vulnera, además de que la medida acordada por la autoridad recurrente (SIC), no es proporcional ni justa en sí misma, por lo que no hay otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo.” La Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoció el derecho a la libertad de conciencia y de religión, para que las personas conserven, cambien, profesen y divulguen su religión o sus creencias. Este derecho es uno de los cimientos de la sociedad democrática y en su dimensión religiosa, constituye un elemento trascendental en la protección de las convicciones de los creyentes y en su forma de vida (Juan Gerardi vs. Guatemala 1982, Dianna Ortiz vs. Guatemala 1997, y Loren Laroye Riebe Star, Jorge Alberto Baro´n Guttlein y Rodolfo Izal Elorz vs. México 1998). Es claro que la libertad de conciencia y de religión encuentra resguardo en el numeral 12 de la Convención Americana, indicando:

Artículo 12. Libertad de conciencia y de religión.

“1. Toda persona tiene derecho a la libertad de conciencia y de religión. Este derecho implica la libertad de conservar su religión o sus creencias, o de cambiar de religión o de creencias, así como la libertad de profesar y divulgar su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado.

(…)”

En razón de lo expuesto, si bien el servidor público al asumir un cargo sobre el cual debe realizar determinados actos, claramente, está obligado a cumplirlo, lo cierto es que el cumplimiento de sus funciones no hace nugatorios sus derechos fundamentales ni humanos, por lo que no sería admisible pensar que con la aceptación del cargo este renuncia ipso facto a estos derechos. Es claro que se trata de derechos que, por su naturaleza, son irrenunciables dado que tutelan la dignidad humana.

Sobre el noveno alegato formulado. La negativa de recibir una capacitación y formarse en temas acordes con su cargo, podría vulnerar, por ejemplo, el derecho del ciudadano a recibir adecuada atención de salud, un correcto servicio de los órganos que imparten justicia o un mensaje sesgado o equivocado por parte de instituciones educativas. Como ya se indicó, la objeción de conciencia debe ser diferenciada de figuras afines como la desobediencia civil, dado que la intención del objetor no es obstaculizar el cumplimiento social del precepto legislativo -como lo podría ser dejar de brindar la prestación de los servicios de salud o de administración de justicia-, sino obtener el respeto de su propia conciencia. La diferencia radica, principalmente, en la finalidad de la acción. El objetivo principal de la desobediencia civil es la modificación de un precepto normativo o política pública. De igual manera, debe diferenciarse entre la objeción de conciencia y la evasión de conciencia, la distinción se refiere a la publicidad del acto y no a su finalidad. En ese sentido, la objeción de conciencia se manifiesta de manera pública, pues el objetor debe comunicar su negativa a los superiores a efectos de obtener la exención. De manera contraria, la evasión de conciencia se identifica por su carácter esencialmente secreto, por ejemplo, la personas que se separa de los dogmas normativos para emprender reservadamente una acción entendida como deber moral, ejemplo, el médico que practica un procedimiento abortivo de forma clandestina con la intención de ayudar a la madre. Tal como se mencionó en la sección anterior, ante la exención de un servidor público, la Administración está en la obligación constitucional y legal de disponer lo necesario a efectos de que los administrados no vean menoscabados sus derechos fundamentales ante funcionarios objetantes, asegurando la celeridad y la calidad de los servicios prestados. Asimismo, no podría suponerse que ante la falta de una capacitación determinada el servidor público emita un criterio sesgado o deje de brindar un servicio, pues esto podría darse aún con la capacitación, de igual manera, tampoco podría suponerse lo contrario. En consecuencia, tampoco en este extremo no se observa la existencia una vulneración al Derecho de la Constitución.

Sobre el décimo alegato formulado. El considerar la objeción de conciencia como un mero trámite sin mayores condiciones y restricciones, sin ninguna seriedad técnica, solo para polemizar y polarizar a la sociedad costarricense resulta contrario a los derechos humanos reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y se contrapone a la obligación que tiene el Estado y que debe garantizar. Tal como ya se mencionó, esta Sala considera que el procedimiento relativo a la cláusula de objeción es apto, en el tanto el proyecto legislativo requiere de una actuación suficiente de parte del servidor público y que consiste en informar mediante una declaración jurada la objeción de conciencia. Lo cual es consecuente con lo indicado por este Tribunal, así en la sentencia N°2012-010456 de las 05:27 horas del 01 de agosto de 2012. Al contrario de lo que señalan los consultantes, el ejercicio de la objeción de conciencia no busca polemizar ni polarizar a la sociedad, sino por el contrario pretende el respeto de las creencias del funcionario público y, por ende, en cuanto a este punto, tampoco se observa una lesión al Derecho de la Constitución.

4) Conclusión

En mérito de lo expuesto, puede concluirse que la objeción de conciencia es entendida como una concreción ad extra de las libertades de conciencia y religión, que se manifiesta como límite frente a los poderes públicos para que estos no interfieran con las convicciones personales. Concretamente, se refiere a la posibilidad de apartarse de un deber o mandato jurídico cuando estos riñen o se contraponen a las convicciones del objetor sin que se pueda exigir a este responsabilidad. Por su parte, la libertad de pensamiento y de conciencia se erigen como elementos fundamentales que conforman la identidad de los creyentes y su concepción de la vida, así como para las personas ateas, agnósticas, escépticas e indiferentes. En el proyecto de consulta es claro que el precepto normativo propuesto permitiría a un funcionario alegar una objeción de conciencia a efectos de que se aplique una exención frente a una capacitación o curso de formación obligatorios por considerarla contraria a sus convicciones religiosas, éticas y morales. En ese sentido, debe recordarse que la objeción de conciencia ha sido el mecanismo válido para que una persona pueda ejercitar otros derechos, como la libertad de conciencia y la liberta de religión (art. 75 constitucional) que, entendidos en armonía con el ordenamiento jurídico, su ejercicio estaría limitado por los derechos de terceros. Respecto al mecanismo propuesto en la norma de consulta, a efectos de comunicar la objeción de conciencia, esta Sala considera que este es apto, en el tanto el proyecto legislativo requiere una actuación suficiente de parte del servidor público, pues le impone informar mediante una declaración jurada la objeción de conciencia. Así entonces, en cuanto al artículo 23 inciso g) del proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se tramita en el expediente legislativo N°21.336, se evacúa la consulta, en el sentido de que no presenta vicios de inconstitucionalidad, porque garantiza adecuadamente el derecho a la objeción de conciencia”. (Resolución Nº2021-017098 de las 23:15 horas del 31 de julio del dos mil veintiuno, Sala Constitucional) (Lo subrayado no pertenece al original)

 

Conforme se observa de la resolución transcrita, la Sala Constitucional analizó de forma amplia lo regulado en el artículo 23 inciso g) de aquel entonces proyecto 21.336, actual ley 10159, y evacuó la consulta, en el sentido de que dicha norma no presenta vicios de inconstitucionalidad, porque en criterio de la mayoría del máximo Tribunal en materia constitucional, se garantiza adecuadamente el derecho a la objeción de conciencia.

 

A pesar de todo lo apuntado, la determinación de si debe derogarse o mantenerse lo dispuesto en el inciso g) del artículo 23 de reiterada cita, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, no obstante, se sugiere, respetuosamente, analizar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

 

Finalmente, de llegarse a aprobar este proyecto de ley, se recomienda como un aspecto de técnica legislativa, modificar su título, en el sentido que la reforma pretendida sería la derogatoria del inciso g) del artículo 23 de la Ley Marco de Empleo Público y no como se consigna actualmente.

 

IV.- CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que la aprobación del proyecto de ley denominado “REFORMA A LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, LEY N°10159 DEL 09 DE MARZO DEL 2022, PARA ELIMINAR LA CLÁUSULA DE OBJECIÓN DE CONCIENCIA”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n° 22.944, es un asunto de política legislativa; no obstante, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

 

Cordialmente.

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/hcm