07 de diciembre 2022

PGR-C-268-2022

Señora

Brenda Pineda Rodríguez

Auditora Interna

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio AI-215-2022 del 31 de agosto de 2022, mediante el cual nos consulta sobre la legalidad del nombramiento de la Asesora Legal del MAG en funciones de coordinación de la Asesoría Legal del INTA, como órgano desconcentrado de dicho Ministerio. Específicamente nos consulta lo siguiente:

1)      ¿Es ilegal haber nombrado a un servidor en el cargo de jefatura de la Asesoría Jurídica dentro de un Ministerio con estructura organizativa aprobada, para que además de cumplir con sus obligaciones, coordine las actividades de la Asesoría Jurídica de un órgano de desconcentración máxima de este Ministerio con estructura organizativa aprobada, mientras se realicen las diligencias para nombrar al titular o dotar de más personal a ese órgano?

2)      ¿De no corresponder esta situación, serían inválidos los actos emitidos por el servidor con cargo de jefatura de la Asesoría Jurídica del Ministerio, en relación con el órgano desconcentración máxima?

I.     SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal; sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-367-2020 del 16 de setiembre de 2020, entre otros).

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción, claro está, de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Así las cosas, como parte de los requisitos de admisibilidad que debe cumplir cualquier solicitud de criterio –incluidas las de los auditores internos- se exige que las interrogantes sean planteadas sobre temas jurídicos en general, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, adicionalmente, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, o involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite.

Es decir, que la finalidad se circunscribe a que las auditorías puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. No obstante, dicha facultad que la ley les otorga no implica obviar los demás requisitos de admisibilidad como, por ejemplo, la relación del tema consultado con el plan de trabajo o la necesidad de plantear los cuestionamientos en términos generales y abstractos, entre otros.

En el caso concreto, la Auditora del Ministerio de Agricultura y Ganadería no explica de qué manera las interrogantes planteadas tienen relación con sus funciones de auditoría, lo cual hace inadmisible su gestión. Al respecto, debe advertirse que no es tarea de este órgano técnico consultivo analizar la relación de lo consultado con el plan de trabajo de la auditoría, sino que dicha explicación debe provenir de la misma Auditoría consultante, lo cual, en este caso se echa de menos. (En ese mismo sentido ver dictamen C-451-2020 del 18 de noviembre de 2020).

En segundo lugar, la Auditora consultante nos solicita revisar la legalidad del nombramiento realizado a la Asesora Legal del MAG, para efectos de coordinar la Asesoría Legal del INTA, mientras se nombra a un titular. En otras palabras, lo que pretende no es que este órgano asesor le aclare alguna duda relacionada con la interpretación de normas jurídicas, sino que, por el contrario, pretende la revisión de una actuación ya adoptada por la Administración activa y que nos pronunciemos sobre su legalidad.

Lo anterior, es una competencia ajena a nuestra función consultiva, pues no podemos sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones, ni tampoco revisar la legalidad de actuaciones concretas.

En ese sentido, conviene reiterar que, las consultas que se dirijan a la Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a la situación particular de personas determinadas.

En consecuencia, estimamos que la consulta resulta inadmisible, por lo que, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

No obstante lo anterior, con la intención de colaborar con la señora Auditora, remitimos al dictamen de esta Procuraduría C-009-2014 del 13 de enero de 2014, en el cual se hizo un análisis exhaustivo del poder de auto organización de la Administración y sus límites.

II.      CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, no se explica la relación o ligamen entre lo consultado y las funciones de auditoría, además, lo que se pretende es que se revise la legalidad de un nombramiento concreto, lo cual escapa de nuestra función consultiva. Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva la consulta.  

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb