07 de diciembre de 2022

PGR-OJ-182-2022

Señora

Marcia Valladares Bermúdez

Área Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio AL-CJ-22.620-1066-2021, del 25 de octubre del 2021, en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley denominado: “REFORMA DEL CÓDIGO ELECTORAL, LEY N.° 8765, DE 19 DE AGOSTO DE 2009, PARA EL FORTALECIMIENTO DELFINANCIAMIENTO ESTATAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”, y que se tramita bajo el expediente n.° 22620.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole que no se circunscriban al ámbito dicho.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021 y PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                ACERCA DEL CONTENIDO DEL TEXTO BASE DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO: OBSERVACIONES PUNTUALES

En términos generales, el texto bajo estudio plantea una serie de adiciones y algunas reformas a varios artículos del Código Electoral (Ley n.°8765 del 19 de agosto del 2009) en materia de financiamiento estatal a los procesos electorales municipales.

 Dentro de la justificación a la propuesta planteada, se señala que los partidos políticos cumplen un rol relevante en la sociedad democrática costarricense al constituirse como “mediadores entre la sociedad civil y el Estado”, al ser “voceros y defensores de los intereses de los ciudadanos”, resaltándose el papel de las autoridades municipales, en cuanto “constituyen el gobierno y el centro de toma de decisiones más cercano a la población”, de acuerdo a la exposición de motivos de la iniciativa bajo estudio.

En ese sentido, los diputados proponentes señalan que el proyecto de ley tiene como objetivo fundamental: “que las agrupaciones políticas puedan contar oportunamente con los recursos necesarios para enfrentar la campaña electoral municipal, mejorando los índices de equidad en la contienda electoral y cumpliendo con la demanda ciudadana de mayor y mejor información para la toma de decisiones políticas” (el subrayado no es del original).

A tales efectos, la reforma más importante que contiene la propuesta en su artículo 2 es la extensión del financiamiento anticipado proveniente del aporte estatal a las elecciones municipales, hasta ahora limitado al proceso electoral para elegir presidente, vicepresidentes de la República y diputados a la Asamblea Legislativa, mediante la adición de un artículo 96 bis al Código Electoral, que dirá:

“Artículo 96 bis- Cálculo del financiamiento anticipado para elecciones municipales

Los partidos políticos podrán recibir de forma anticipada hasta un cincuenta por ciento (50%) del monto que se determine como contribución estatal a las elecciones municipales.  El Ministerio de Hacienda deberá depositar este dinero en efectivo en una cuenta única de la Tesorería Nacional, al menos con diez meses de antelación a la celebración de las elecciones.

La disposición del anticipo se efectuará en los siguientes términos:

a) El treinta por ciento (30%) de ese adelanto, que es de carácter reembolsable, será administrado por el Tribunal Supremo de Elecciones para el pago de la producción y difusión de espacios en medios televisivos, radiales, digitales y de prensa escrita, ya sean medios nacionales, regionales o cantonales, exclusivamente para que los partidos políticos den a conocer a sus candidatos y sus programas de gobierno.  Este anticipo se distribuirá proporcionalmente entre todos los partidos políticos que presenten candidaturas, de modo tal que cada agrupación inscrita a escala nacional recibirá siete veces el monto que corresponda a cada una de las inscritas a escala provincial y ochenta y dos veces lo que reciba cada uno de los partidos cantonales.

Los partidos políticos podrán presentar dos meses antes del depósito en efectivo del monto correspondiente, un plan detallado de medios de comunicación.  Cada partido será responsable de la contratación de la producción y difusión de espacios en medios televisivos, radiales, digitales y de prensa escrita, ya sean medios nacionales, regionales o cantonales, los cuales deberán ser liquidados mensualmente directamente por el Tribunal Supremo de Elecciones.

b) El setenta por ciento (70%) del adelanto restante será de carácter reembolsable y se distribuirá en efectivo y proporcionalmente entre los partidos políticos que participen en la elección municipal, previa rendición de garantías líquidas suficientes ante el Tribunal Supremo de Elecciones, de modo tal que cada agrupación inscrita a escala nacional recibirá siete veces el monto que corresponda a cada una de las inscritas a escala provincial y ochenta y dos veces lo que reciba cada uno de los partidos cantonales” (el subrayado no es del original).

Como vemos, el texto transcrito, presenta la distribución porcentual y los términos bajos los cuales se realizará el cálculo del anticipo del aporte estatal para las elecciones municipales, en el que a diferencia del 15% máximo del monto total que se determine como contribución estatal previsto para los procesos electorales del presidente, vicepresidentes de la República y diputados, según el artículo 96 del Código Electoral vigente, con la reforma propuesta se aumenta hasta un 50% el financiamiento que las agrupaciones podrán recibir de forma anticipada.

Con lo cual, se duda de la razonabilidad de autorizar un adelanto por un porcentaje tan alto que a la postre pueda llegar a comprometer la misma viabilidad económica de los partidos políticos, en el evento de que, por razón de los resultados electorales, no estén en capacidad de reembolsar después al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) dicha suma.

Pues, recordemos, que a tenor del artículo 99 del Código Electoral, no todas las agrupaciones tendrán derecho a recibir la contribución estatal, únicamente aquellas que participen y alcancen al menos un 4% de los sufragios válidamente emitidos en el cantón respectivo para la elección de alcalde o de regidores o elijan por lo menos un regidor o una regidora.

Además, preocupa que la letra a) del artículo 96 bis propuesto, exima del requisito de rendir las garantías líquidas suficientes de forma previa para obtener parte de ese adelanto. Lo que no sabemos si obedece a una omisión de los redactores o bien, porque la administración de esos recursos se le encomienda al TSE para el pago de la producción y difusión de espacios en medios de comunicación colectiva para que los partidos políticos puedan dar a conocer a sus candidatos y sus programas de gobierno.

De cualquier forma, la atribución de esta labor al referido Tribunal nos parece un recargo ajeno a su labor constitucional, al pedírsele que funja como intermediario entre sujetos privados, para la contratación de pautas publicitarias, que incluso puede entorpecer su función sustantiva.  

En razón de lo expuesto, resulta recomendable contar con los respaldos técnicos que justifiquen otorgar un porcentaje mayor de financiamiento anticipado para los procesos municipales, frente a las elecciones generales.

De igual manera, se considera importante realizar un análisis en cuanto a la proporción de distribución de los anticipos otorgados, pues ambos incisos del artículo 96 bis repiten la fórmula inédita en el Código Electoral, de que “cada agrupación inscrita a escala nacional recibirá siete veces el monto que corresponda a cada una de las inscritas a escala provincial y ochenta y dos veces lo que reciba cada uno de los partidos cantonales” (el subrayado no es del original); reiterando la necesidad de que se cuente con los criterios técnicos que den sustento a tales proporciones que, insistimos en ello, no vienen en ninguna parte del aludido Código.

Sobre este mismo tema, el artículo 3 del proyecto de ley propone la reforma del artículo 97 del Código Electoral, en que se modifica el momento a partir del cual los partidos políticos tendrán derecho a retirar los dineros correspondientes al financiamiento anticipado, tanto para las elecciones generales, como para las municipales.

Al respecto, en relación con el articulado original, se denota que se modifica la posibilidad de obtener el anticipo desde “la presentación de las candidaturas a las elecciones para la Presidencia y las Vicepresidencias de la República”, para que, en su lugar, se obtenga dicho financiamiento “a partir del mes de agosto anterior a la convocatoria a elecciones”.

A nuestra consideración, si bien se amplía la posibilidad de que más partidos políticos puedan participar de los financiamientos anticipados, debe contemplarse la posibilidad de que, a su vez, se vean afectados los recursos públicos al permitir que, sin haberse siquiera inscrito candidaturas al proceso electoral de que se trate, es decir, sin que exista una justificación de tal erogación, se entreguen los dineros a estas agrupaciones. Por lo cual se propone una revisión profunda en cuanto a este aspecto.

De igual manera, resulta un tanto confusa la indicación de que en caso de no inscribirse candidaturas, se obligará al partido político a devolver los montos dados como anticipo más sus intereses cuando, a su vez, los artículos 96 y 98 vigentes del Código Electoral –como el artículo 96 bis propuesto–, exigen la presentación de garantías como requisito para optar por el anticipo, las que serán ejecutadas cuando no se participe en el proceso electoral o no se alcance “el derecho a la contribución del Estado o esta sea insuficiente para cubrir el monto obtenido”.

Ergo, debería clarificarse las consecuencias por la no participación en el correspondiente proceso electoral de forma que sea congruente con el resto del articulado del citado Código.

Por lo demás, la previsión de que la devolución del anticipo en las circunstancias dichas deberá cubrir aparte del monto principal, los intereses legales correspondientes, calculados a partir de la fecha del adelanto y hasta su efectiva devolución, bajo sanción de ejecutar las garantías ofrecidas, no deja de resultar gravoso para los partidos políticos y hace aún más cuestionable, de que por medio de este proyecto de ley, se pretenda aumentar el porcentaje a que tendrían derecho por financiamiento anticipado.

En otro orden de consideraciones, el texto del proyecto, en su artículo 4, propone la adición de un artículo 98 bis al Código Electoral, en el cual se incorpora lo relativo a la devolución de las garantías correspondientes al financiamiento anticipado, en el que se establecen los presupuestos para que los partidos políticos puedan gestionar la devolución de las garantías rendidas y que se requirieron durante los procesos electorales. Sobre este tema no encontramos mayor problema, toda vez que el citado Código es omiso en cuanto a esta propuesta, considerándose entonces razonable.

Asimismo, se propone la reforma del artículo 135 del Código Electoral relativo a las donaciones y aportes de personas físicas nacionales (artículo 5), en el que se establece el contenido mínimo de los estados financieros de los partidos y la función del TSE de publicar dicha información en el sitio web institucional.

En este punto, se realiza una modificación de forma que el tesorero del partido político remita al Tribunal en el mes de octubre de cada año un conjunto completo de estados financieros auditados por el periodo que va del “1 de julio del año anterior al 30 de junio del año en curso”, sin que tal previsión parezca que haya contemplado lo dispuesto por el artículo 132 vigente del Código Electoral, acerca de la obligación del mismo tesorero en informar de forma trimestral sobre las donaciones, las contribuciones o los aportes que reciba la agrupación, salvo el período comprendido entre “la convocatoria y la fecha de elección”, en cuyo caso los informes deben rendirse de forma mensual.

A la vez, consideramos que la modificación propuesta, con la constancia a cargo del propio tesorero, de que la agrupación carece de movimientos contables, repite de forma innecesaria, la obligación de los partidos de incluir dentro de sus informes la indicación de no haber recibido donaciones, contribuciones o aportes, durante los períodos a reportar, que ya recoge el mismo artículo 132 del Código.

De igual manera, resaltamos que la reforma del artículo 135 planteada en el texto base analizado, no contempla la modificación que a dicho precepto llevó a cabo la Ley n.°10170 del 25 de abril del 2022, relativa a que las donaciones en dinero que realice una persona física nacional a un partido político deberán realizarse por medio de alguna de las entidades supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), cuando dichas donaciones de forma individual o en su conjunto igualen o superen el equivalente a un salario base, lo que es de suma relevancia que se incorpore.

Cabe agregar, que a tono con las obligaciones de informar que se le encomiendan al tesorero del partido político, el proyecto de ley en su artículo 1, propone fortalecer la función del fiscal de estas agrupaciones, adicionando un inciso e) al artículo 72 del Código Electoral, en que se incluye la obligación de “[v]elar por el buen manejo de las finanzas y el patrimonio del partido”.

Finalmente, el proyecto de ley incorpora en su artículo 6 una reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta (n.°7092 del 21 de abril de 1988), en el que incorpora un inciso u) al artículo 8, relativo a “Gastos deducibles”, de forma que se puedan deducir de renta las donaciones, contribuciones o aportes debidamente comprobados, hasta por un monto igual o equivalente a diez salarios base, que hayan sido entregados durante el período tributario respectivo por personas físicas costarricenses a los partidos políticos debidamente inscritos en el TSE. Al tiempo que faculta a la Administración tributaria en la comprobación, apreciación y calificación de la veracidad de esas operaciones. Adición respecto de la cual no encontramos mayores objeciones.

Resta indicar que a partir de la noción general del proyecto de ley sometido a consulta, resumido líneas atrás, siendo a todas luces un tema relativo a materia electoral y en específico sobre el financiamiento público de los partidos políticos, resaltamos a los señores diputados que, conforme a los artículos 96 inciso 4) y 97 de nuestra Constitución Política, se debe formular consulta obligatoria al TSE, y en caso de apartarse del criterio de dicho tribunal, se requiere insoslayablemente una votación por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa (dos terceras partes del total de sus miembros) para su eventual aprobación en los términos establecidos por el recién mencionado artículo 97 constitucional.

C.           CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración, si bien no presenta visos de inconstitucionalidad en términos generales, sí contiene problemas de técnica legislativa que se recomienda valorar antes de proceder a su eventual aprobación.

Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

                      Alonso Arnesto Moya                            Ángela Garro Contreras

                        Procurador                                           Abogada de Procuraduría

AAM/AGC/hsc