C-191-84

24 de mayo de 1984

 

Señora

Licda. Lilliana Aguilar Rojas

Jefe de Departamento Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S.          O.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DNP-491-84 de 4 de mayo último, mediante el cual consulta a la Procuraduría aspectos relativos al reconocimiento de la antigüedad de la prestación de los servicios a los ex-servidores –ahora pensionados- de la Contraloría General de la República.

 

            El punto medular de su consulta consiste en determinar si los pensionados del Órgano de Control tienen derecho a que se les reconozcan aumentos anuales desde su fecha de ingreso a laborar en esa institución, aun cuando las leyes vigentes al momento de pensionarse no les reconocieran ese derecho. En consecuencia, corresponde determinar si tal pretensión encuentra fundamento en nuestro ordenamiento.

 

A.-       La ley de salarios de la Contraloría General

 

            La Ley de salarios y Régimen de Méritos de la Contraloría General de la República (No. 3724 de 8 de agosto de 1966) reconoció a los servidores de esa Institución el derecho a aumentos anuales hasta completar el sueldo máximo correspondiente a su categoría. Dicho derecho rige a partir del 10 de enero de 1967. La anterior conclusión se deriva de los artículos 8° y 18 de la citada Ley, que al efecto dispone

 

“Art. 8°:   los servidores cuyos puestos conserven la misma clasificación, tendrán aumentos anuales hasta completar el suelo máximo correspondiente a su categoría, siempre que su calificación anual de servicios, hecha por el jefe de su departamento, sea de Satisfactorio, Muy Bueno o Excelente”.

 

“Art. 18:   Rige a partir del 1° de enero de 1967”.

 

            Como Ud. indica en su consulta, la citada Ley no reconoció a los servidores de la Contraloría el derecho de percibir aumentos anuales por los años servidos con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 3724. Por ello, para efectos de los aumentos anuales de los años servidos por los funcionarios desde su ingreso hasta el 1° de enero de 1967, no eran tomados en cuenta. En consecuencia, ese periodo de servicio solo podría ser reconocido para efecto del pago de aumentos anuales si una ley expresamente lo reconociera así.

 

            La Ley N° 3724 fue reformada en su artículo 8° por la n° 6785 de 6 de agosto de 1982. A partir de esa reforma, el artículo 8° dispone:

 

            “Todos los servidores tendrán derecho a percibir, por cada año de servicio, de acuerdo con su fecha de ingreso el incremento que corresponde a la categoría o base de la clase de puesto que ocupan, conforme a los términos de la escala anterior y hasta un máximo de treinta pasos consecutivos…” (El subrayado es nuestro).

 

            Es decir, la nueva disposición reconoció a los servidores el derecho a percibir un aumento anual, correspondiente a la categoría o base de clase de puesto que ocupara, por cada año de servicio y desde la fecha de ingreso. Con esa disposición, se reconocían los años servidos por los servidores con anterioridad al 1° de enero de 1967. En ese sentido, la ley tenía efectos retroactivos puesto que regiría y modificaba la situación anterior al 1° d enero del 67.

 

            De la forma transcrita interesa resaltar dos aspectos fundamentales: a) la titularidad del derecho y b) el derecho se retrotrae a la fecha de ingreso del trabajador. Cabe recalcar, por otra parte, que dichos aspectos no pueden ser interpretados en forma aislada.

 

            En relación con el primer punto, corresponde indicar que la Ley otorga a los servidores de la Institución Contralora el derecho de percibir un reconocimiento por cada año servido. La Ley no hace referencia a los ex-servidores de la Institución. Respecto de ellos debe tomarse en cuenta que todas las personas que ingresaron a la Contraloría antes del 1° de enero de 1967 y cuya relación de servicios concluyó antes de la entrada de la entrada en vigencia de la Ley N° 6785 no encontraron en la ley un reconocimiento por los años servidos con anterioridad a 1967. De esa forma la persona que ingresó en noviembre de 1966 y que renuncio o fue despedida antes de la vigencia de la Ley N° 6785 no podría pretender que le reconocieran el pago de anualidades por los primeros años servidos; en igual situación se encuentran los jubilados de la Contraloría. Ello a pesar de que todas esas personas que ingresaron antes de 1967 prestaron sus servicios –en tesis de principio- en forma eficiente. Procede recalcar que el reconocimiento del pago de las anualidades no es posible porque la ley no otorgó a los ex-servidores dicho derecho. Antes bien, la norma sujeta el incremento anual a la categoría o clase de puesto que el servidor ocupe. Los jubilados no ocupan un cargo o categoría de puesto.

 

            En relación con el segundo punto, La Ley N° 6785 reconoce para efectos de pago, los años  servidos entes de 1967, reconocimiento que no queda condicionado a la vigencia de la ley, sino al ingreso de la Institución, siempre y cuando la persona mantenga su condición de servidor.

 

            Ahora bien, dado que la consulta se concreta a la resolución N° 11 OP-83 emitida por la Contraloría General de la República, corresponde referirnos a su aplicación y eficacia.

 

B.-       La Resolución N° 11-OP-83

            La Contraloría General De la República emitió la Resolución N° 11-OP-83 de ocho horas de 3 de noviembre de 1983, en la cual resolvió:

 

            “1.-      Reconocer las anualidades que correspondan desde la fecha de ingreso hasta la vigencia de la Ley de Salarios N° 3724 de 8 de agosto de 1966, según la categoría del puesto que ocupan, a los servidores siguientes”.

 

            Y la resolución enumera los servidores que recibirán el citado reconocimiento.

            Ahora bien, dado la naturaleza jurídica del ente al que nos encontramos y de su propio contenido, no puede concluirse sino que la Resolución N° 11-OP-83 establece una enumeración taxativa de los servidores de la Contraloría que tendrán derecho a un reconocimiento de la antigüedad.

 

            En relación con lo anterior, cabe tomar en consideración que estamos en presencia de un acto administrativo de carácter concreto, puesto que de la simple lectura de la resolución determinamos quienes son los destinatarios de lo dispuesto en él. La identificación de los destinatarios de la Resolución es clara y evidente, por lo que no podría considerarse que resulta aplicable a quienes no están comprendidos en la lista allí contenida. Además, en orden de la aplicación de lo resuelto por la Contraloría, debe tomarse en cuenta que la Resolución resuelve una solicitud concreta de determinados funcionarios, por lo que, en principio, no es aplicable a quienes no plantearon la petición solicitando el reconocimiento. De allí que, en el avento de que los pensionados tuviesen el derecho al reconocimiento del pago de antigüedad por los años servidos antes de 1967, sería necesario que el Órgano Contralor emitiese una resolución reconociendo dicho derecho.

 

            Por lo anterior, los efectos de la resolución N° 11-OP-83 no pueden ser ampliados a los jubilados. Del examen del contenido de dicha resolución no es posible concluir que la Contraloría pretendiera comprender o extender lo resuelto a los ex-servidores, en especial, a los pensionados.

 

            C.- “La distinción entre funcionarios actuales o pasados”

 

                   En la consulta se indica que “Puesto que la modificación por Ley N° 6785 del 7 de setiembre (sic) 1982 del artículo 8 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos de la Contraloría General, al admitir el reconocimiento de todos los servidores, es  aplicable también el caso de ex-servidores de la Institución puesto que esta ley no hace distinción entre funcionarios actuales o pasados sino que parte de su fecha de ingreso a la Institución”.

 

                    En relación con lo anterior, resulta obligado recordar que la ley N° 6785 de 6 de agosto de 1982 otorga un derecho a los servidores del Órgano Contralor. Y por “servidores” deben entenderse –tanto desde el punto de vista del sentido común como el jurídico (artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública)- la persona que presta sus servicios a la Administración. Quien prestó sus servicios en años anteriores y ahora se encuentra pensionado constituye un ex-servidor, en este caso un jubilado.

 

 

                  Además, debe tomarse en cuenta que los derechos de los pensionados están contenidos en las leyes que regulan los diversos regímenes de pensiones. Concretamente, en el curso que motiva la consulta, los derechos son reconocidos por la Ley N° 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas (Ley de Pensiones             Hacienda). De acuerdo con dicha ley, los beneficiarios de ese sistema de jubilación tiene derecho a:

 

           

           

“Artículo 1°:   Los funcionarios o empleados del Ministerio de hacienda sus diversas dependencias, así como los empleados que cita el artículo 13 de la presente ley, excepto los de la Contraloría General de la República, no regidos por leyes especiales en cuanto a jubilaciones y pensiones, ni amparados por la Ley de Seguro Social, que hayan servido más de 30 años y tengan más de 50 años de edad, podrán pedir su jubilación con derecho de pensión           conforme las siguientes normas:

 

                        b)         Los que se pensionaron después de la promulgación de esta ley, tendrán derecho a una pensión equivalente al sueldo y sus incrementos que a esa fecha establezca para cada categoría, el presupuesto de la Institución en que presten sus servicios al momento de jubilarse.

 

                        ch)       Este beneficio se reajustará de oficio, en el porcentaje equivalente al incremento alcanzado o que llegue a alcanzar la remuneración del cargo respectivo”.

 

            De allí que si los jubilados de la Contraloría General de la República, a pesar de no tener una relación activa de servicio, se benefician de la nueva escala de salarios y del incremento anual por categoría o clase de puesto de que se trate, ello es en virtud de la norma expresa que así lo establece. No obstante, no existe una disposición expresa que les otorgue el beneficio establecido en el artículo 8 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos, reformada por la Ley N° 6785, para quienes se encuentran en una relación activo de servicio.

 

            Ahora bien, la distinción entre funcionarios y ex-funcionarios deriva de la diferencia de situación en que se encuentra uno y otro. No puede dejarse de lado que el jubilado ya no presta sus servicios motiva la diferencia de trato jurídico. De allí que, salvo norma expresa en contrario, los jubilados no se benefician de los derechos que se reconocen a los funcionarios como consecuencia directa de una relación activa de servicio. Con ello se indica que no todos los derechos concedidos a los servidores son aplicables y benefician a los pensionados. En relación con esa diferencia de tratamiento jurídico, la Procuraduría, es dictamen C-083-81 de 6 de mayo de 1981, suscrito por el Lic. Farit Beirute Brenes, indicó:

 

            “Obsérvese, entonces, que el reajuste que interesa gira en torno al “cargo respectivo”. Y ello es de importancia, había cuenta de que al referirse a éste la disposición legal, lo es lógicamente con entera independencia de la persona del servidor que lo ocupa. De esta forma, en caso de que se presente un reajuste o revalorización, no es posible admitir a prioridad incrementos tales como: a) carrera profesional; b) sueldos extraordinarios; c) quinquenios…; ni, ch) aumentos anuales de sueldos (pese a que resulte necesario realizar el ajuste pertinente que adecue los mismos a la nueva categoría resultante de la revalorización). Como fácilmente se comprenderá, los incrementos señalados se adquieren como resultado inmediato y  directo de la relación activo de servicio, por lo cual no pueden lógicamente beneficiar a un pensionado, quien por su propia naturaleza, no presta en esos momentos sus servicios a la administración de que se trate”.

 

CONCLUSIÓN:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General que:

 

1)      La Ley N° 6785 de 6 de agosto de 1982, que modificó el artículo de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos de la Contraloría General el derecho de percibir, por cada año de servicio, de acuerdo con su fecha de ingreso el incremento que correspondiera a la categoría a base de la clase de puesto que ocupara el servidor.

 

2)      Con la modificación se reconocen incrementos anuales a los servidores de la institución desde su fecha de ingreso, lo que permitió a los funcionarios en servicios solicitar un reconocimiento de los años laborados con anterioridad al 1° de enero de 1967, fecha en la cual entro a regir la Ley N° 3724.

 

3)      La modificación legal a que se hace referencia no se refirió ni contempló la situación de los jubilados o de otros ex-servidores de la Contraloría, a quienes la ley no ha reconocido aumentos anuales por los años servidos antes de 1967. La situación jurídica de los jubilados y los derechos o beneficios que pueden derivar de la nueva Ley de Salarios del Órgano Contralor, entonces, serán los establecidos en la Ley No. 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas. Conforme con lo anterior, las pensiones se benefician de la nueva escala salarial y del reajuste en el incremento anual correspondiente. Pero, no se beneficiaran de la disposición que faculta a reconocer a los servidores actuales los años servidos con anterioridad a 1967, aun cuando ello pueda parecer injusto.

 

4)      La Resolución N° 11-OP-83, emitida por la Contraloría General De la República, suscribe por el Contralor General, señala en forma clara e indubitable los funcionarios que los beneficiarán de lo resuelto en ello, sin que pueda interponerse que comprende a otros funcionarios no indicados en la lista o que es aplicable a los pensionados.

 

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

 

 

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