2 de diciembre del 2022

PGR-OJ-179-2022

Señor

Horacio Alvarado Bogantes

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° AL-HAB-OFI-126-2022 de fecha 23 de noviembre del año en curso, mediante el cual consulta nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

·   “¿Cuál es la naturaleza jurídica de las sesiones extraordinarias de los órganos colegiados municipales, tomando además en cuenta la regulación estipulada en el artículo 30 del Código Municipal, sobre el pago de únicamente dos dietas para este tipo de sesiones?

·   Si la costumbre que ha existido en el régimen municipal de programar y publicar hasta con un mes de anticipación las sesiones extraordinarias que celebrará el concejo municipal se adecúa al principio de legalidad, si cumple con el control normativo costarricense y si es acorde a principios de eficiencia administrativa, que debe prevalecer para el conocimiento de los asuntos dentro de sus sesiones ordinarias.

·   Si es dable jurídicamente y conforme a la autonomía municipal, estipular taxativamente los asuntos que puedan conocerse dentro de las sesiones extraordinarias que refiere el artículo 30 antes mencionado, puntualmente con respecto a las dos sesiones que son objeto de remuneración.”

I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública únicamente cuando nos consulte un tema en el ejercicio de su función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Sobre este punto, nuestra opinión jurídica N° OJ-016-2009 del 12 de febrero del 2009 señala con claridad lo siguiente:

“Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye (ver, entre otras, nuestras opiniones jurídicas números OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, OJ-134-2006 del 22 de setiembre del 2006 y OJ-139-2007 del 10 de diciembre del 2007). Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general.

Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (énfasis suplido) (en igual sentido, véase nuestra OJ-155-2017 del 14 de diciembre del 2017)

Así, aunque no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político.

            No obstante, como hemos venido señalado reiteradamente, dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública. (Sobre el particular, véanse nuestros pronunciamientos números OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

            Bajo ese entendido, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

II. Inadmisibilidad de la consulta planteada                                                                

Como ya explicamos, la consulta que nos sea planteada por parte de un legislador debe estar debidamente contextualizada y motivada en las labores que le corresponde ejercer. En ese sentido, la necesidad y el provecho que pueda llegar a tener un pronunciamiento de parte de esta Procuraduría General, deben encontrarse insertos –en primer término– en el estudio de los diferentes proyectos de ley que están siendo conocidos en el Parlamento.

Por otra parte, si se trata de alguna inquietud jurídica que no se relacione con un proyecto de esta naturaleza, aquella debe concernir a las funciones de control político que está llamado a cumplir ese Poder de la República –aspecto que debe quedar correctamente explicado– o debe motivarse en alguna situación o circunstancia que requiera de la asesoría técnico-jurídica ejercida por esta Procuraduría, en relación con actuaciones o decisiones que le corresponde tomar al diputado consultante, en el ejercicio de sus funciones. (en cuanto a decisiones o circunstancias especiales del diputado consultante, pueden verse, por ejemplo, nuestras opiniones jurídicas números OJ-139-2007 del 10 de diciembre del 2007, OJ-059-2010 del 25 de agosto del 2010 y OJ-030-2010 del 8 de julio del 2010).

Incluso, como ya explicamos supra, tratándose de consultas planteadas por los legisladores, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas (véase, entre otras, nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

            Bajo este entendido, cobra importancia el hecho de que, en su planteamiento, la consulta que aquí nos interesa no menciona, explica ni desarrolla motivación alguna en orden a las funciones de control político que le corresponde asumir al señor diputado consultante, de tal suerte que no la encontramos contextualizada ni advertimos su ligamen con dichas labores.

Antes bien, nótese que las inquietudes responden claramente al funcionamiento del régimen municipal, propiamente en cuanto a la celebración de sesiones extraordinarias, su naturaleza, funcionamiento y remuneración. Como vemos, se trata de materia que concierne directamente a las labores y competencias de los gobiernos locales, de ahí que si alguna municipalidad tiene ese tipo de interrogantes debe canalizarlas en forma directa planteando la consulta ante esta Procuraduría.

A mayor abundamiento, cabe incluso advertir que las gestiones de los señores diputados devienen inadmisibles si no puede estimarse que la consulta tenga como fin el ejercicio de la función de control político, sino que se esté planteando con el objetivo de fungir como un canal transmisor de una duda jurídica que atañe a otros funcionarios públicos, quienes, aun en esa condición, eventualmente podrían no estar legitimados para requerir nuestro criterio, por ejemplo, por tratarse de un asunto que involucra o afecta sus intereses personales (véanse los pronunciamientos OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005, OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, OJ-018-2018 de 29 de enero de 2018, C-316-2019 de 30 de octubre de 2019, C-011-2020 de 15 de enero de 2020, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-226-2020 de 15 de junio de 2020, C-168-2021 de 16 de junio de 2021 y PGR-C-318-2021 del 23 de noviembre del 2021).

            De conformidad con lo anterior, la consulta es inadmisible y por ese motivo nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

            Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que la materia consultada ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de nuestra parte, por lo que se sugiere revisar nuestra jurisprudencia administrativa disponible en la página web[1], particularmente los pronunciamientos números C-316-2006 del 8 de agosto del 2006, C-240-2016 del 8 de noviembre del 2016 y C-077-2019 del 25 de marzo del 2019, que abordan ampliamente los temas de su interés, en cuanto a la naturaleza, funcionamiento y remuneración respecto de las sesiones extraordinarias de los concejos municipales.

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/nmm