03 de marzo de 2023

PGR-C-036-2023

Señor

Nogui Acosta Jaén

Ministro

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:       

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio DM-0309-2022, del 18 de marzo del 2022, por medio del cual su antecesor nos formuló una consulta relacionada con las deducciones salariales a cargo de la Tesorería Nacional.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Concretamente, se nos consultó si “¿Debe aplicarse una “prelación”, a las distintas “Deducciones” sobre el salario de los funcionarios públicos, pagados a través de la Tesorería Nacional?”.

A la consulta se adjuntó copia del oficio DJMH-0549-2022 del 18 de marzo de 2022, emitido por la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda.  Ese estudio se refirió a la naturaleza jurídica de la Tesorería Nacional, a su característica de órgano de relevancia constitucional, y a algunas de las normas que rigen su actividad. 

Luego, en lo concerniente a la consulta específica que se nos formula, indicó que “…resulta necesario establecer un orden de prelación de las deducciones que realiza la Tesorería Nacional, las cuales, por su trascendencia y efectos, considera esta Dirección debe tener prioridad las de pensiones alimenticias, deducciones de seguridad social y en tercer lugar las relacionadas con compra de vivienda como se expuso supra. Posteriormente, las relacionadas con el artículo 69 del Código de Trabajo y todas las demás deducciones autorizadas por el funcionario a favor de otros entes no contemplados en dicho numeral, en los cuales debe mediar convenio previo, debe aplicarse el principio señalado de “primero en tiempo, primero en derecho”, de tal manera que se realicen de acuerdo a la fecha de solicitud de la deducción respectiva”.

II.-      CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS DEDUCCIONES SALARIALES QUE DEBEN APLICAR LOS PATRONOS

A efecto de dar respuesta a la consulta que se nos formula, debemos indicar que las disposiciones relacionadas con el deber del patrono (público o privado) de realizar retenciones al salario están contempladas en diversas normas del ordenamiento jurídico; es decir, no existe normativa especial que concentre lo relativo a dichas deducciones, ni al orden de prelación que se debe seguir en esa materia.

Sin ánimo de realizar una enunciación taxativa, debemos indicar que entre las normas que contemplan el deber de retención mencionado se encuentra el artículo 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, n.° 17 de 22 de octubre de 1943, el cual dispone que los patronos, al pagar el salario o sueldo a sus trabajadores, les deducirán las cuotas que éstos deban satisfacer y entregarán a la Caja el monto respectivo, en el tiempo y forma que determine la Junta Directiva.  Establece además que el patrono que no cumpla con la obligación de deducir las sumas mencionadas, responderá personalmente por esa omisión.  Y agrega que, cuando el patrono sea el Estado o sus instituciones y el culpable de que no se haga la retención sea uno de sus servidores, la responsabilidad por el incumplimiento se sancionará con suspensión del cargo durante quince días, sin goce de salario.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, n.° 4351 de 11 de julio de 1969, señala que los trabajadores deben aportar un 1% de su salario para el “fondo de trabajo”, y que los patronos deducirán a los trabajadores su aporte y deberán depositarlo en el Banco en la forma y plazos que determine el reglamento de esa ley.

Del mismo modo, el Código de Trabajo contempla, en su artículo 69, inciso k), dentro de las obligaciones del patrono, deducir del salario del trabajador las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la cooperativa o al sindicato con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social legalmente constituida. También dispone esa norma la obligación de deducir las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

Además, la Ley de Creación del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y creación del BANHVI, n.° 7052 de 13 de noviembre de 1986, señala, en su artículo 160, que los empleadores, sean instituciones del Estado, municipalidades, empresas o personas particulares, estarán obligados a deducir del sueldo de los trabajadores, cuando éstos lo soliciten, los ahorros periódicos fijos que deseen depositar en las entidades autorizadas que esta ley faculta para ese fin, así como las cuotas mensuales de pago de los préstamos hipotecarios que dichas personas hubieren recibido de cualquiera de las entidades del sistema.  Y agrega que los organismos y empresas que hagan las retenciones quedan también obligados a girar mensualmente el monto total retenido a las entidades autorizadas que corresponda.

Asimismo, el artículo 44 ter de la Ley Contra la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994, señala que los trabajadores tienen derecho a solicitar al patrono la deducción de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre que exista acuerdo de voluntades entre el trabajador y la entidad acreedora, hasta el límite inembargable.  Y agrega que los patronos no podrán discriminar, ni dejar de aplicar, las deducciones al salario de las cuotas debidamente autorizadas previamente por el trabajador para el pago de las operaciones financieras de crédito voluntariamente contraídas o para el pago de su afiliación a organizaciones de base asociativa social cuyo fin no sea el lucro, respetando el derecho y la libertad de contratación y de asociación del trabajador.

En lo que se refiere a las deducciones salariales por vía de embargo, el Código Procesal Civil, en su artículo 154.2, dispone que el embargo de sueldos se comunicará de la forma más expedita posible y que, cuando sea necesario, deberá apercibirse a la persona encargada sobre la obligación de ejecutarlo y de depositar de inmediato las sumas embargadas, bajo pena de desobediencia a la autoridad.

III.- SOBRE EL ÓRDEN DE PRELACIÓN DE LAS DEDUCCIONES SALARIALES

Como ya adelantamos, en nuestro país no existe una norma en la cual se establezca el orden de prelación que debe aplicarse a las deducciones que el patrono está obligado a practicar sobre el salario.  Lo ideal es que sea la ley la que establezca ese orden de preferencia; sin embargo, mientras esa ley no exista, se debe establecer el orden de prelación por medio de una labor hermenéutica.

En esa línea, considera esta Procuraduría que es necesario distinguir entre tres tipos de deducciones salariales: 1) las deducciones obligatorias dispuestas directamente por ley, 2) las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial y, 3) las deducciones facultativas o convencionales.  Las dos primeras categorías mencionadas no requieren mayor explicación.  La tercera, es decir, la de las deducciones facultativas o convencionales, se refiere a las retenciones que si bien encuentran sustento en una norma legal (como todas las retenciones salariales) requieren una manifestación de voluntad del trabajador para que se configure la obligación que posteriormente se amortizará o se cancelará con la retención.

Dentro de las deducciones obligatorias dispuestas directamente por ley están, a manera de ejemplo, la del seguro de salud de la CCSS; la del seguro de invalidez, vejez y muerte, de la CCSS (o la del régimen sustitutivo de pensiones que corresponda); la del fondo de trabajo del Banco Popular y de desarrollo Comunal; y la del impuesto sobre la renta. Dentro de las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial están todas aquellas en las que medie una orden judicial de retención, incluidos los embargos judiciales por pensión alimenticia.  Y dentro de las deducciones facultativas o convencionales están las cuotas de afiliación a un sindicato, o a una cooperativa; las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia; y, en general, los abonos para el pago de créditos, siempre  que exista acuerdo de voluntades entre el trabajador y la entidad acreedora, hasta el límite inembargable.

En lo que concierne al orden de prelación entre las categorías mencionadas, considera esta Procuraduría que las deducciones obligatorias dispuestas directamente por ley privan sobre las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial.  En ese sentido, obsérvese que el artículo 172 del Código de Trabajo –norma que regula lo relativo al embargo judicial sobre el salario– dispone que “(...) Por salario se entenderá la suma líquida que corresponda a quien lo devengue una vez deducidas las cuotas obligatorias que le correspondan pagar por ley al trabajador. (...)”. (El subrayado es nuestro).   Partiendo de ese concepto, las deducciones salariales originadas en embargos judiciales deben practicarse después de que se realicen las retenciones establecidas directamente por ley, lo que evidencia la prioridad de éstas últimas sobre las primeras.

En otras legislaciones, como la española, se expresa más claramente esa prioridad de las retenciones legales sobre las obligaciones de otro tipo.  Así, el artículo 607.5 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dispone que “Si los salarios, sueldos, pensiones o retribuciones estuvieron gravados con descuentos permanentes o transitorios de carácter público, en razón de la legislación fiscal, tributaria o de Seguridad Social, la cantidad líquida que percibiera el ejecutado, deducidos éstos, será la que sirva de tipo para regular el embargo.” (El subrayado es nuestro).

Luego, entre las retenciones salariales originadas en embargos decretados por una autoridad judicial tienen prioridad las relativas a pensiones alimenticias.  Esa preferencia del embargo judicial por pensión alimenticia en relación con embargos originados en otras causas se deduce del artículo 2 de la Ley de Pensiones Alimenticias, n.° 7654 de 19 de diciembre de 1996, el cual establece que la obligación alimentaria tiene carácter prioritario.

La prioridad de las retenciones salariales por pensión alimenticia es una regla que ha sido adoptada por muchos países.  Por ejemplo, el artículo 112 de la Ley Federal de Trabajo de México dispone que “Los salarios de los trabajadores no podrán ser embargados, salvo el caso de pensiones alimenticias decretadas por la autoridad competente …” y agrega que “(…) Los patrones no están obligados a cumplir ninguna otra orden judicial o administrativa de embargo.”

Finalmente, en el último lugar de preferencia se encuentran las deducciones facultativas o convencionales.  Las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial tienen prioridad sobre las facultativas o convencionales en tanto se refieren a obligaciones vencidas, no satisfechas oportunamente y sobre las cuales existe una orden judicial de cumplimiento.

Es importante señalar que las retenciones salariales a favor de las cooperativas, ya fuere por cuotas de asociación, o por abonos a préstamos, tenían prioridad sobre cualquier otro tipo de retenciones, excepto sobre las de la CCSS y sobre las relacionadas con pensiones alimenticias.  Así lo disponía el artículo 13 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, n.° 4179 de 22 de agosto de 1968; no obstante, dicha norma fue anulada por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 998-93 de las 15:54 horas del 23 de febrero de 1993.  Ante esa situación hemos sostenido que “… las cuotas de contribución, aporte, ahorro o pago de préstamos de cualquier cooperativa, no ostentan conforme a la Ley vigente, lugar prioritario en el orden de deducciones salariales por aplicar, ya que el fundamento normativo de lo que fue aquella primacía u orden de preferencia, desapareció y no existe en la actualidad norma alguna que lo reinstaure …”. (Dictamen C- C-113-2019 del 29 de abril del 2019).

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Para establecer el orden en que deben practicarse las retenciones salariales es necesario distinguir entre tres tipos de deducciones: 1) las deducciones obligatorias dispuestas directamente por ley, 2) las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial y, 3) las deducciones facultativas o convencionales.  Las deducciones facultativas o convencionales son aquellas que si bien encuentran sustento en una norma legal (como todas las retenciones salariales) requieren una manifestación de voluntad del trabajador para que se configure la obligación que posteriormente se amortizará o se cancelará con la retención.

2.- Dentro de las deducciones obligatorias dispuestas directamente por ley están, a manera de ejemplo, la del seguro de salud de la CCSS; la del seguro de invalidez, vejez y muerte, de la CCSS (o la del régimen sustitutivo de pensiones que corresponda); la del fondo de trabajo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal; y la del impuesto sobre la renta. Dentro de las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial están todas aquellas en las que medie una orden judicial de retención, incluidos los embargos judiciales por pensión alimenticia.  Y dentro de las deducciones facultativas o convencionales están las cuotas de afiliación a un sindicato, o a una cooperativa; las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia; y, en general, los abonos para el pago de créditos, siempre  que exista acuerdo de voluntades entre el trabajador y la entidad acreedora, hasta el límite inembargable.

3.- En lo que concierne al orden de prelación entre las categorías mencionadas, considera esta Procuraduría que las deducciones obligatorias dispuestas directamente por ley privan sobre las deducciones obligatorias dispuestas por embargo judicial.  Luego, entre las retenciones salariales originadas en embargos decretados por una autoridad judicial tienen prioridad las relativas a pensiones alimenticias.  Finalmente, en el último lugar de preferencia se encuentran las deducciones facultativas o convencionales. 

4.- Las retenciones salariales a favor de las cooperativas, ya fuere por cuotas de asociación, o por abonos a préstamos, tenían prioridad sobre cualquier otro tipo de retenciones, excepto sobre las de la CCSS y sobre las relacionadas con pensiones alimenticias; sin embargo, la norma legal que establecía esa prioridad fue anulada por la Sala Constitucional, por lo que, actualmente, ese tipo de deducciones no ostenta un lugar prioritario. 

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc