C - 132 - 90

13 de agosto de 1989

Sr. Jorge Valverde Castillo

Jefe Departamento Administración de Pensiones

Caja Costarricense de Seguro Social

(Director del Procedimiento)

Pte.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero parcialmente a la solicitud de dictamen previo a la declaratoria de nulidad absoluta efectuada por usted de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante nota de 16 de mayo de 1990, recibido el 9 de julio de 1990, ampliada mediante comunicación de 30 de julio del año en curso, recibida el día 13 de los corrientes.

Nos referiremos en este dictamen únicamente a la solicitud relativa al caso del señor xxx, y en los próximos días estaremos externando criterio respecto a los demás casos planteados.

ANTECEDENTES:

Mediante resolución del Departamento de Administración de Pensiones N. 24062 de 14 de agosto de 1986, se declaró a favor del señor xxx, mayor, casado, comerciante, cédula xxx, una pensión de vejez a partir del 1º de agosto de 1986 por un monto inicial de 26.000.oo.

En sesión de Junta Directiva de la CCSS N. 6269 de 17 de noviembre de 1988, se informa de una situación anómala presentada con el otorgamiento de un número indeterminado de pensiones en que ha mediado alteración y falsificación por parte de un funcionario de esa Institución de datos relativos a cotizaciones.

Se indica que con fundamento en criterio de la Dirección Jurídica de 5 de octubre de 1988, se ha considerado que las pensiones otorgadas en tales condiciones son absolutamente nulas por vicio en el motivo y que debe procederse a la realización del procedimiento administrativo de declaratoria de nulidad de rigor.

En los casos detectados inicialmente no se incluye el del señor xxx.

Mediante nota DAP-0248-89 de 26 de junio de 1989, el Jefe del Departamento de Pensiones comunica al Gerente de la División Financiera de la C.C.S.S. que se han detectado seis casos más de pensión otorgada con fundamento en datos falsos introducidos en la información de la Cuenta individual. Dentro de estos casos se encuentra el correspondiente al Sr. xxx.

Se indica que la alteración en este caso consistió en reportarlo con 187 cuotas falsas de la siguiente forma: Patrono Villanueva S.R.L. de abril de 1952 a agosto de 1962 y de octubre de 1962 a noviembre de 1967.

El 1º de julio de 1989 se suspendió el pago de la pensión.

El 6 de julio de 1989, la Junta Directiva de la C.C.S.S. en sesión 6331, artículo 12, ordena la apertura de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta del acto que otorgó la pensión al señor xxx.

El acto de apertura del procedimiento fue personalmente notificado al señor xxx a las 14:30 del 4 de agosto de 1989 y se le convocó a la respectiva comparecencia oral.

Dicha comparecencia se efectuó el día 25 de agosto de 1989 sin la asistencia del citado señor.

Mediante nota de 11 de setiembre de 1989 el señor xxx plantea un arreglo de pago a la C.C.S.S. el cual a la fecha no ha sido finiquitado.

SOBRE EL FONDO:

Tal y como ya fue analizado en su oportunidad por la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, las pensiones que fueron otorgadas teniendo como fundamento la información falsificada adolecen de un vicio sustancial en el elemento motivo del acto. En efecto, tal y como se estudia dentro de la teoría moderna del Derecho administrativo, el parámetro idóneo para verificar la conformidad de la conducta administrativa con respecto al ordenamiento lo constituye el análisis de los elementos del acto sometido a cuestionamiento.

En este proceso de control de conformidad, se acostumbra clasificar los elementos en dos grandes grupos, aquellos relativos al control de regularidad externa (elementos formales) y los relativos al control de regularidad interna (elementos materiales).

Dentro de la primera categoría se hace énfasis en quién, cómo y de qué forma se ejerce una concreta función administrativa (sujeto, procedimiento y forma). En el segundo grupo de elementos se analizan los antecedentes que preceden la actuación, el objeto de la decisión final y la finalidad que se persigue con esta (motivo, contenido y fin).

Como consecuencia del principio de sumisión de la actividad administrativa al sistema de fuentes tenemos que la disconformidad sustancial entre alguno de los elementos señalados y el ordenamiento jurídico acarrearía la invalidez del acto administrativo. Esta invalidez puede manifestarse básicamente en dos formas: nulidad relativa y nulidad absoluta. Se reserva esta última calificación para aquellas conductas en que se impida la satisfacción del fin para el cual fue prevista la respectiva competencia administrativa o se haya hecho incurrir al administrado en indefensión. Como criterio de análisis complementario, nuestra legislación señala que habrá nulidad absoluta cuando faltare totalmente un elemento del acto administrativo (166 Ley General de la Administración Pública). En realidad, cualquier hipótesis de falta total de alguno de los elementos mencionados podría subsumirse en los dos postulados generales que venimos de enumerar.

En el caso concreto que analizamos se aduce por parte de la Administración que el elemento motivo se encuentra ausente de la decisión administrativa ya que el administrado no había cotizado el número requerido de cuotas.

El criterio de esta Procuraduría es coincidente con el externado por la Dirección Jurídica de la C.C.S.S. mediante nota de 5 de octubre de 1988.

El elemento motivo del acto administrativo está constituido por dos componentes: uno fáctico y otro jurídico. En el proceso de verificación de la regularidad del motivo observamos dos niveles:

 “El primer nivel es el del control de las bases mismas, podríamos decir de los antecedentes, del motivo del acto. Se tratará entonces de saber si los elementos de hecho (en otros términos los "motivos de hecho"), sobre los cuales el agente se ha fundamentado existen realmente, es decir, si son o no "materialmente exactos".

Se trata por otra parte de determinar si las consideraciones de principio (es decir, los "motivos de derecho") en las cuales el acto está apoyado corresponden a una interpretación correcta del contenido de los poderes de los cuales el agente era titular... El segundo nivel del control jurisdiccional concierne la "conjunción" de esos elementos de hecho (tenidos ya como exactos) con esas consideraciones jurídicas (reputadas como correctas) a las cuales el acto está ligado. “(PACTEAU, Bernard, Le juge de l'excès de pouvoir et les motifs de l'acte administratif, Université de Clermont I, 1977, pg. 136).

En el caso sometido a consideración observamos que no podemos superar siquiera el primer nivel de verificación de regularidad ya que tal y como ha quedado contundentemente demostrado, no se dieron los presupuestos materiales necesarios para el ejercicio de la competencia. En otros términos, ante la falta del número mínimo de cuotas requeridas, la Administración se encontraba impedida de adoptar el acto final declarando el derecho de pensión. Nos encontramos ante un vicio sustancial en el elemento motivo, causante en una forma evidente y manifiesta de la nulidad absoluta del acto por medio del cual se otorgó al señor xxx el derecho a la pensión por vejez.

CONCLUSION

De la lectura de las piezas procedimentales levantadas al efecto, en que se cumplió con las garantías que ordena el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, y del informe rendido a instancias de esta Procuraduría mediante oficio de ese Departamento de 30 de julio de 1990, recibido el 13 de agosto del mismo año, se colige sin lugar a dudas, que el acto indicado fue dictado con prescindencia de los requisitos materiales que necesariamente debieron haber conformado el elemento motivo.

Al declararse la pensión sin que el beneficiario hubiese completado el número de cuotas mínimo exigido por el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, falta el presupuesto material esencial para la declaratoria del derecho, y por tanto hay un vicio esencial en el componente material del elemento motivo. Las anteriores irregularidades acarrean en forma evidente y manifiesta el vicio de nulidad absoluta, declarable de oficio por la Administración. (Artículos 133, 166, 171, 172, 173, 174, 214 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

Queda así rendido el dictamen favorable de rigor, debiendo el Jerarca de esa Institución proceder a la adopción del acto final declaratorio de la nulidad absoluta dentro del plazo que indica el inciso 4 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Atentamente,

Dr. Rodolfo Saborío Valverde

Procurador Civil