26 de abril de 2023

PGR-OJ-043-2023

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho 

Jefe de Área

Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa 

 

Estimada señora:

 

   Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio No. AL-CPGOB-0038-2023 de 02 de marzo de 2023.

 

En el oficio AL-CPGOB-0038-2023 se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, acordó mediante moción aprobada en sesión N°. 42 someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo No. 23242 denominado “PROYECTO DE LEY PARA SIMPLIFICAR EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LA OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONDUCIR”.

 

En razón del objeto de consulta, aclaramos que, este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, no sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

Indicado lo anterior, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Objeto del Proyecto de Ley, C) Sobre la expedición de licencias, D) Análisis del Proyecto de Ley y E) Conclusión.

A.    SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un 

 

 

órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

Tampoco aplican en estos casos los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues no nos encontramos frente a una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante la solicitud de emitir un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición citada. 

           

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales. 

 

B.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración indica que el trámite para otorgamiento de licencia de conducir actualmente es burocrático, lento y se ve permeado por situaciones de corrupción.

 

Ante este escenario, se indica que la reforma propuesta a la Ley de Tránsito tiene la finalidad de ampliar las opciones de los costarricenses para obtener dicha licencia, creando un procedimiento más transparente y simplificado, en el que empresas públicas y privadas realicen la prueba teórica-práctica para obtener la licencia de conducir. 

 

Señala que, según los datos en su poder, las citas se agotan en minutos, en horas, facilitando que algunas personas estafen o engañen a los interesados, ofreciendo citas obtenidas en forma ilegal a través de terceros que forman parte de un engranaje de corrupción.

 

Ante tal escenario, se cita una noticia del medio informativo CRhoy.com, del 15 de noviembre de 2021 redactada por Pablo Rojas, quien afirma que la Contraloría General de la República (CGR) advirtió al Consejo de Seguridad Vial (Cosevi) y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), sobre las deficiencias de los sistemas de asignación de citas para las pruebas prácticas y teóricas para obtener licencia de conducir. Asimismo, que mediante el informe DFOE-CIU-IF-00005-2021, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) del Órgano Contralor, afirmó que la falta de articulación y proactividad en la gestión de estos servicios conlleva a que la oferta de citas sea considerablemente inferior a la demanda.

 

Además, se afirma que la CGR expuso que el sistema actual de licencias (Licencias Web) coexiste con el antiguo sistema de licencias (SAC), pues hay funcionalidades pendientes de implementar, lo que causa que algunas actividades se realicen mediante el primer sistema, y otras mediante el segundo. También se sostiene que los mecanismos de registro de usuarios del COSEVI no impiden que varias personas se registren con una misma cuenta de correo electrónico, es decir, no asegura que cada persona se identifique de una forma única, lo cual hace que no existan restricciones respecto de la cantidad de citas que una persona pueda matricular.

 

En atención a lo desarrollado hasta el momento, se dispone que la presente propuesta busca reformar únicamente tres artículos de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestre y Seguridad Vial, los cuales pueden incidir en una mejora en el trámite de la licencia.

 

Expuesto lo anterior, es menester ser enfático en que el criterio que se emitirá se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

           

C.    SOBRE LA EXPEDICIÓN DE LICENCIAS

 

El objetivo del proyecto de ley, según se desprende de la exposición de motivos, recae en brindar mayor celeridad y transparencia al procedimiento para expedir la licencia de conducir. Partiendo de ello, el presente proyecto propone reformar los artículos 80, 219 y 232 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial N° 9078.

 

Esta Procuraduría previamente se ha pronunciado respecto del trámite de expedición de licencias, tal es el caso de los dictámenes jurídicos C-124-2006 de fecha 24 de marzo de 2006 y C-126-2007 de fecha 26 de abril de 2007, mediante los cuales señaló que la expedición de las licencias de conducir consiste en una potestad de imperio, siendo una manifestación del poder soberano con que cuenta el Estado.

  

El dictamen C-124-2006 previamente citado enfatiza que, al estar en frente de una potestad de imperio, esta cuenta con su carácter de ser indelegable, salvo norma en contrario, es decir, que el particular no es libre para ejercerla, salvo que el ordenamiento jurídico expresamente autorice su delegación a un sujeto privado.

 

En el ejercicio de esta potestad, el Estado regla el otorgamiento de la licencia de conducir, en el artículo 84 de la Ley, estableciendo una serie de requisitos que deben cumplirse para su obtención, como lo es la mayoría de edad, saber leer y escribir, presentar un dictamen médico general que señale su aptitud para la conducción, la aprobación del curso Básico de Educación Vial y la respectiva prueba práctica, así como no haber cometido ninguno de los delitos tipificados en el artículo 254 bis del Código Penal, ni ninguna de las infracciones catalogadas como conductas categoría A y B de esta ley, durante los doce meses anteriores a la fecha en la que solicita la licencia por primera vez.

 

Mediante este procedimiento, el Estado considera que cuenta con los elementos suficientes que le permiten comprobar si la persona posee la idoneidad y capacidad requerida para conducir un vehículo.

 

Ante este escenario, actualmente la Ley No. 9078 mediante su artículo 219 permite que dentro del procedimiento establecido para la obtención de licencia de conducir que, centros educativos públicos y privados, puedan impartir el curso básico de educación vial y el curso para infractores, así como la aplicación de la prueba teórico-práctica, siempre y cuando haya sido autorizado por el procedimiento de concesión.

 

Esta precisión es importante de destacar, ya que, como parte de los requisitos necesarios para adquirir la licencia de conducir, el proyecto actual pretende extender esta delegación de aplicación de los cursos teóricos, así como la aplicación de la prueba teórico-práctica a la empresa pública y privada.

 

En dicha inteligencia, y de conformidad con el dictamen C-126-2007 de fecha 26 de abril de 2007, podemos señalar que la delegación que se pretende no violenta la legalidad de dichos actos, toda vez que estamos en presencia de actos que se configuran en requisitos necesarios para obtener la licencia de conducir de conformidad con el artículo 84 de la Ley No. 9078, los cuales se delegan única y exclusivamente para su debida aplicación.

 

En este sentido, el otorgamiento de la licencia de conducir, el cual consiste en el acto final, se mantiene en manos de la Dirección General de Educación Vial en razón de la debida comprobación respecto de la capacidad e idoneidad del administrado para conducir vehículos automotores, respetándose así la potestad de imperio con que cuenta el Estado costarricense.

 

Bajo este contexto, es necesario hacer ver que este órgano consultor no encuentra ningún impedimento jurídico dado por la normativa nacional para realizar la modificación planteada, siendo la reforma propuesta un asunto relativo a la voluntad del legislador. 

 

D) ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

 

Respecto del análisis concreto del presente proyecto de ley, es relevante indicar que de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley N° 23.242 no encuentra este órgano consultivo argumentos que respalden que la reforma propuesta a los artículos antes mencionados será útil para brindar mayor celeridad y transparencia al proceso administrativo de otorgamiento de licencias de conducir. 

 

Lo anterior implica un yerro de técnica legislativa, ya que en anteriores pronunciamientos esta Procuraduría ha reiterado la relevancia de que haya congruencia entre la motivación del proyecto y su contenido, siendo que en la opinión jurídica N° OJ-054-2022 del 30 de marzo de 2022 se mencionó que “estos problemas de técnica legislativa, son graves, afectando el procedimiento legislativo como la decisión que ha de tomar el legislador”. 

 

Es por ello que es necesario citar la opinión jurídica N° PGR-OJ-044-2022 del 15 de marzo de 2022, la cual indica que,

 

“El problema aquí apuntado radica en que se transgrede el límite de la estructura formal del proyecto de ley. La exposición de motivos explica el acto legislativo en un sentido, partiendo de una realidad que se piensa es oportuno y/o necesario abordar, y por ello, como dice la doctrina especializada, es necesario “[…] asegurar la congruencia entre la motivación o razones que fundamentan la propuesta y su contenido […].”, sosteniendo el vínculo entre la parte justificativa (exposición de motivos) y la parte dispositiva que es de naturaleza normativa (contenido) (HABA, Pedro y MUÑOZ, Hugo. Elementos de la Técnica Legislativa, 1996. Pág. 71, 79, 86 a 92).”

 

Ante este escenario, esta Procuraduría se cuestiona de qué manera impacta la reforma propuesta a los artículos 80, 219 y 232 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial N° 9078, para que el servicio público de exámenes teóricos y prácticos de conducción sea más eficiente y beneficioso para los administrados, ya que no existen estudios que avalen dicha tesis, en los términos expuestos.

 

A pesar de lo anterior, de seguido se procede a realizar un análisis individualizado de cada artículo que sería reformado según el proyecto de ley bajo consulta, haciendo énfasis al aspecto señalado y destacado en el párrafo anterior, entre otras apreciaciones que se desprenden de su estudio.

  

Artículo 80

 

El proyecto de ley propone la siguiente redacción de dicho artículo:

 

Artículo 80- Especificidad del examen práctico 

El examen práctico al que se refiere el inciso e) del artículo 84 de esta ley debe realizarse en los vehículos que presenten las características propias del tipo de licencia a la que el conductor aspira; podrá realizarse con un vehículo de transmisión manual, automática o acorde con otra tecnología. 

En el caso de las licencias clase A y B, los vehículos que se utilicen para realizar el examen práctico deberán superar los límites máximos de peso y potencia requeridos para la obtención del tipo de licencia inmediata inferior a la solicitada. 

Cuando se trate de vehículos articulados, la realización del examen requerirá el manejo del vehículo completo (cabezal y remolque). 

Las personas con discapacidad podrán realizar el examen práctico en un vehículo adaptado a su condición. 

Estos exámenes podrán ser realizados por aquellas empresas públicas y privadas debidamente autorizadas que cumplan con los requisitos que se fijen en el reglamento de esta ley. Para un adecuado funcionamiento, control y fiscalización del servicio, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá constituir un fideicomiso de administración y fiscalización, quien podrá administrar los recursos que ingresen por estas pruebas, establecerán mejoras en la prestación del servicio, control de fiscalización, buscando garantizar un funcionamiento eficiente, transparente y ético. De igual manera, el fideicomiso procurará un uso intensivo de tecnología que facilite la asignación de citas y brinde los insumos para el control y fiscalización del funcionamiento del sistema.  (La negrita no es del original)

 

El último párrafo del artículo, es la modificación que el proyecto de ley N°23.242 pretende agregar. Tal y como se indicó supra, considera este órgano consultor que existe una falta de congruencia entre la motivación del proyecto y el contenido de este artículo, pues no se indica en el apartado justificativo las razones que demuestren como la autorización para que empresas públicas y privadas realicen exámenes prácticos de conducción, así como la constitución de un fideicomiso de administración y fiscalización, permitirá que el proceso sea más eficiente y beneficioso para los administrados, alejándose de los problemas actuales que sufren los administrados. 

 

La exposición de motivos remite a un informe dado por la CGR en el cual se señalan una serie de deficiencias de los sistemas actuales con los que cuenta el MOPT, no obstante, no podemos inferir que el presente proyecto mediante la reforma propuesta solucionaría dicha problemática, y por consiguiente asegure que la cantidad de citas otorgadas tanto por la empresa pública como privada, satisfaga la demanda existente de la población, brindando un servicio público ágil y eficiente, ajeno a situación de corrupción como las descritas previamente.

 

Señalado lo anterior, es menester hacer referencia a lo propuesto en este numeral, el cual faculta al MOPT para “(…) constituir un fideicomiso de administración y fiscalización, quien podrá administrar los recursos que ingresen por estas pruebas, establecerán mejoras en la prestación del servicio, control de fiscalización, buscando garantizar un funcionamiento eficiente, transparente y ético. De igual manera, el fideicomiso procurará un uso intensivo de tecnología que facilite la asignación de citas y brinde los insumos para el control y fiscalización del funcionamiento del sistema.”

 

Nótese que la constitución de este fideicomiso de administración y fiscalización, tendrá como fin el administrar los recursos que ingresen de las pruebas prácticas para optar por una licencia de conducir, y con ello mejorar este servicio público de una forma eficiente, transparente y ético.

 

En esta línea, se debe tener en cuenta que el fideicomiso de administración es conceptualizado por el artículo 633 del Código de Comercio, al señalar lo siguiente: “Por medio del fideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo.”

 

Al constituirse este tipo de contrato, las partes se someten a la legislación correspondiente, salvo disposición legal que ampare lo contrario; en este entendido podemos indicar que el fideicomiso está dirigido a crear un patrimonio de afectación, cuyo destino es especifico, y en este caso determinado por ley, razón por la cual estaría vedado dar un destino diferente a los recursos obtenidos según lo dispuesto por el mismo artículo 80 y 232 que se proponen reformar, y al que más adelante nos referiremos.

 

Actualmente, la Ley No. 9986 “Ley General de Contratación Pública”, en sus artículos 79 y siguientes; así como el “Reglamento a la Ley General de Contratación Pública”, Decreto Ejecutivo No. 43808-H en sus ordinales 216 y siguientes, regulan lo concerniente al contrato de fideicomiso público.

 

Ante esta normativa, el artículo 216 del Decreto Ejecutivo No. 43808-H define al Fideicomiso Público de la siguiente manera: “Se consideran fideicomisos públicos todos aquellos que conlleven la conformación de un patrimonio independiente para el cumplimiento de un fin público, por parte de una entidad pública, en calidad de fideicomitente, sin que ello releve a la entidad fideicomitente de sus deberes de vigilancia y fiscalización en el cumplimiento de los fines contractuales”.

 

Ahora bien, en atención al artículo 79 de la Ley No. 9986 se debe indicar que “A través del contrato de fideicomiso público la Administración constituye un patrimonio de afectación a un fin público, el cual será administrado por un fiduciario en su condición de gestor profesional de negocios ajenos, atendiendo a los objetivos definidos en el contrato, según los estudios previos de carácter financiero, ambiental y social, según corresponda, que justifiquen que el fideicomiso resulta ser la mejor opción para la Administración, respecto a otras figuras jurídicas aplicables. (…) Para la constitución de un fideicomiso exclusivamente de administración se requerirá de una ley especial que así lo autorice, cuando se reciba directa o indirectamente recursos públicos vía presupuesto, sin perjuicio de la fiscalización de la Contraloría General de la República y la normativa que resulte aplicable en materia de refrendo.”

 

De las normas transcritas, es relevante señalar que para la adopción del fideicomiso se requiere demostrar mediante estudios previos de carácter financiero, ambiental y social, que su constitución es la mejor opción para la Administración de satisfacer un determinado fin público.

 

En el caso en concreto, tal y como se indicó supra, de la exposición de motivos del proyecto, no podemos inferir esta situación; razón por la cual en caso de considerar el MOPT la constitución del fideicomiso deberá cumplir con este requisito de forma previa.

 

Por otra parte, nótese que el articulado establece que, para la constitución de un fideicomiso de administración, se requerirá de una ley especial que así lo autorice, siempre y cuando se reciba de forma directa o indirecta recursos públicos vía presupuesto.

 

Sin entrar en detalle, respecto de la naturaleza del ingreso producto del costo de las pruebas prácticas que establece el texto propuesto para el artículo 80, y el costo de las pruebas teóricas según el artículo 273 propuesto por este proyecto, la reforma planteada solventaría esta situación ya que mediante la presente reforma a la ley se estaría autorizando la constitución de un fideicomiso de administración y fiscalización, el cual podrá administrar los recursos que ingresen por estas pruebas, con el fin de establecer mejoras en la prestación del servicio y un control de fiscalización sobre el mismo más eficiente.

 

En razón de lo expuesto, considera esta Procuraduría, que no existe limitación alguna legal respecto a lo propuesto en este artículo, sin embargo, se desea hacer la salvedad que al ser el fideicomiso, una figura jurídica la cual iría a manejar fondos públicos, se debe tomar especial consideración respecto a lo que señale la Contraloría General de la República, ya que por disposición constitucional (artículos 183 y 184) es la institución encargada de vigilar el uso adecuado de los recursos públicos que utilizan las instituciones del Estado.

 

 Por último, se desea realizar una observación de forma respecto a la utilización del verbo “poder” en el texto propuesto, ya que en dichos términos se normativiza una facultad para que el MOPT, según su criterio puede decidir o no respecto a la constitución de un fideicomiso el cual permita un adecuado funcionamiento, control y fiscalización del servicio público de las pruebas teóricas y prácticas de manejo necesarias para optar por la licencia de conducir.

 

Con el respeto acostumbrado, se recomienda la valoración de todo lo antes señalado, para que el proyecto cuente con una debida motivación, que fundamente el contenido del mismo, así como los alcances mismos de la posibilidad de la constitución del fideicomiso de administración y fiscalización.

 

Artículo 219

 

El proyecto en cuestión, propone que la nueva redacción de este artículo indique:

 

Artículo 219- Autorización de cursos 

El MOPT, por medio de la Dirección General de Educación Vial y mediante el procedimiento de concesión o permiso, puede autorizar a empresas públicas o privadas, o centros educativos públicos y privados para que impartan el Curso Básico de Educación Vial y el Curso para Infractores. 

La Dirección General de Educación Vial podrá coordinar con dichos centros la aplicación del Curso Básico de Educación Vial y del Curso para Infractores, para ello podrá apoyarse en el fideicomiso al que hace referencia el artículo 80 de esta ley. 

 

La reforma propuesta a este ordinal permite que se autorice a empresas públicas o privadas para que impartan el curso de educación vial y el curso para infractores, además de mantener intacta la autorización que da la ley actual a centros educativos, tanto públicos como privados, para que también lo realicen.

 

El segundo párrafo del texto propuesto, afirma lo siguiente: “La Dirección General de Educación Vial podrá coordinar con dichos centros la aplicación del Curso Básico de Educación Vial y del Curso para Infractores, para ello podrá apoyarse en el fideicomiso al que hace referencia el artículo 80 de esta ley.” (La negrita no es del original). Ante dicha redacción, considera este órgano consultivo que, el afirmar “con dichos centros”, podría generar confusión respecto a que no se están incluyendo a las empresas públicas y privadas, sino que se refiere únicamente a los centros educativos públicos y/o privados, por lo que podría readecuarse su contenido. 

 

En virtud lo expuesto, se recomienda respetuosamente a las personas diputadas la consideración de lo mencionado, para que la redacción del artículo sea completamente clara y no produzca futuras confusiones en su interpretación.

 

Artículo 232

 

Se propone en el proyecto consultado que el artículo 232 señale:

 

Artículo 232- Fijación de tarifas por cursos y licencias 

 

El Poder Ejecutivo, mediante decreto, fijará las tarifas a pagar por concepto de derechos de licencias de conducir, matrícula de cursos de educación vial, exámenes médicos o prácticos y otros servicios que preste la Policía de Tránsito, Ingeniería de Tránsito, Educación Vial y el propio Consejo de Seguridad Vial (Cosevi). En el caso de los servicios por eventos deportivos en vías públicas terrestres se atendrá a lo establecido en ley especial. 

Para garantizar su uso eficiente y transparente, los fondos provenientes de las pruebas teóricas y prácticas podrán ser administrados por el fideicomiso que se regula en el artículo 80 de la presente ley. (La negrita no es del original).

 

Sobre este artículo, no existen observaciones al respecto. La constitución de un fideicomiso es posible de acuerdo a lo expuesto en las observaciones de la reforma al artículo 80 de este proyecto de ley.

 

D.    CONCLUSIÓN.

 

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que el proyecto de Ley denominado “LEY PARA SIMPLIFICAR EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LA OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONDUCIR”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 23242, no presenta problemas de fondo en cuanto a   constitucionalidad y legalidad, pero sí posee problemas de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar.

 

Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

 

Cordialmente,

 

 

Héctor Eduardo García Villegas

Procurador Adjunto                                      

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