30 de octubre de 2022

PGR-C-235-2022

Señora

Licda. María Luz Acosta Gómez

Jefa, Unidad de Tecnología de Información

Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio UTIC-09-0127-2022 del 26 de octubre último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con una solicitud de la Administración Superior de Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), respecto de que se le haga entrega de todas las claves de acceso del “Administrador de Red Institucional y las herramientas para poder acceder a los diferentes servidores de la Institución.

     I.- ALCANCES DE LA CONSULTA 

Nos indica la Sra. Acosta Gómez que funge como Jefe de la Unidad de Tecnología de Información de JAPDEVA, y que con  ocasión al cargo que desempeña desde el 04 de octubre del año en curso, ha recibido una serie de solicitudes de la administración superior (Gerencia General) donde se le solicita el acceso a los servidores de la institución.

Señala que no se encuentra conforme con esa orden emitida por la administración superior; no obstante, en cumplimiento del deber de obediencia, mediante oficio UTIC-09-0119-2022, le entregó al Gerente General un sobre cerrado con la información del usuario y contraseña local de los servidores de la institución.

Igualmente, reconoce que no ha entregado accesos a las herramientas de los diferentes servidores Azure (nube), servidores virtuales (VM Ware), y al Firewall de Watch Guard, así como el acceso a los equipos de seguridad perimetral de la institución.

Agrega que por seguridad Institucional, la administración de todos los equipos de la red es ejecutado por dicha servidora y por el personal de Tecnologías de la Información de JAPDEVA; por lo que considera que otorgar los accesos a personas no capacitadas en el área de informática, pone en riesgo la seguridad de los datos de la institución.

Frente a ese panorama, solicita: 

·         La colaboración y la asesoría, para apoyar la decisión de no entregar todos los accesos de los servidores a la administración superior.

·         La colaboración para seguir con el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, sin poner en riesgo la seguridad de la información y continuidad de los servicios que brinda JAPDEVA para todos sus usuarios y clientes.

            A continuación, nos referiremos a los requisitos de admisibilidad de las gestiones consultivas que se nos formulan. 

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.   

En virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad a saber: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021).

            En cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que es razonable que la Ley n.° 6815 citada exija que las consultas sean formuladas por los máximos jerarcas de las instituciones públicas, pues son ellos quienes están en mejor posición de valorar la necesidad y la conveniencia de requerir un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un tema específico. Ello debido a que nuestros pronunciamientos, de acuerdo con el artículo 2 de la ley aludida, tienen carácter vinculante para la institución que consulta.  En ese mismo sentido están orientados nuestros dictámenes C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, y C-006-2020 de 9 de enero de 2020.

Nótese que, en el caso concreto, lo que se nos realiza es una consulta por parte de la Jefe de la Unidad de Tecnologías de Información de JAPDEVA, situación que evidencia de forma notoria que la solicitud formulada no cumple con este primer filtro de admisibilidad, siendo razón suficiente para rechazar su gestión.

Por otra parte, en lo que concierne al segundo requisito de admisibilidad de las consultas, la norma es diáfana en cuanto a que la solicitud planteada debe estar acompañada de un “criterio legal”, el cual debe responder a los cuestionamientos que van a ser planteados a esta Procuraduría. Por ello, el criterio que se nos debe remitir no podría consistir en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido con la finalidad de servir de base para responder cada uno de los temas por consultar a este órgano asesor.  Así lo señalamos, entre otros, en los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.

Además, se ha considerado que dicho criterio, es de suma importancia ya que, brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).  

Ante este escenario, y en razón de la documentación aportada con la gestión planteada, es claro que no se aportó un criterio legal por parte de la institución consultante, hecho que, permite concluir el incumplimiento del segundo filtro de admisibilidad que dispone nuestro ordenamiento jurídico, para plantear una consulta ante esta Procuraduría.

El tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a consultas que versen sobre temas jurídicos respecto de casos concretos, o que se pretenda la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse sobre ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde.

Al respecto esta Procuraduría más detalladamente, dispuso en numerosas ocasiones que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública se circunscribe al análisis de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-75-2019 de 21 de marzo de 2019 entre muchos otros).

            Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, en primer término, se observa innegablemente que el tema apunta a un asunto concreto sobre el cual ya existe una decisión administrativa, en virtud de que la Administración requirió a la jefa de la Unidad de Tecnologías de Información que le hiciera entrega del acceso a los servidores de la institución, así como los accesos a los equipos de la seguridad perimetral, esto con el fin de ser resguardada por la Gerencia Institucional.

            Siendo que la Sra. Acosta no cumplió con lo ordenado por su superior, la Gerencia Institucional de JAPDEVA, mediante documento GG-2022-564 de fecha 25 de octubre de 2022, decidió realizar una amonestación por escrito a la Licda. María Luz Acosta en apego a lo dispuesto en los artículos 74 y 85 del Reglamento Autónomo de la Junta Administrativa de Desarrollo de la Vertiente Atlántica.

            Por consiguiente, podemos concluir que nos encontramos ante un caso en particular, sobre el cual no nos compete la valoración de conductas administrativas o actos concretos, sean estos actuales o potenciales, pues salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. 

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea es inadmisible, en el tanto no cumple con ninguno de los requisitos establecidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982, motivo por el cual nos encontramos imposibilitados para referirnos al respecto.

            Cordialmente,

                                                               Héctor Edo. García Villegas

                                                                    Procurador Adjunto.

HGV/gab