C-038-88

16 de febrero de 1988

Señor

Sergio Quiros Maroto

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

Su Despacho.

Estimado señor:

Con la aprobación del Lic. Luis Fernando Solano Carrera, Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio P.E. 156-88 del 4 de febrero último.

Recaba usted a través de dicho oficio la opinión de este Despacho, en punto a los alcances y naturaleza jurídica de la Ley Nº. 7062 de 2 de abril de 1987, a efecto de que le indiquemos si se trata de un simple contrato administrativo, a los que se refiere el párrafo final del artículo 124 de la Constitución Política, o si por el contrario, se trata de una ley que, por ser especial y posterior, modifica todas las leyes existentes que se le opongan.

En estrecha relación con la cuestión planteada, cabe tener presentes los términos de las OPINIONES LEGALES emitidas por el titular de este Despacho en fechas 29 de mayo de 1987 y 1º de setiembre del mismo año, ambas precisamente expedidas con ocasión de los contratos aprobados mediante la citada Ley No. 7062 de 2 de abril de 1987.

De la primera de dichas opiniones, relativas al Contrato de Préstamo celebrado entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (No. 196/IC-CR) y aprobado en el Artículo Primero de dicha Ley, entre otros extremos se sostiene:

"TERCERO: Por lo tanto, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico y en particular por lo que establece el artículo 129 de nuestra Constitución Política, el referido Contrato no requiere trámite posterior alguno para que surta sus efectos, de modo que constituye una obligación válida y exigible, conforme a sus estipulaciones, para ambas partes contratantes."

En tanto que en la segunda OPINION LEGAL, referida a los contratos aprobados por el artículo segundo de la citada Ley No. 7062, sea, el Contrato de Préstamo CDC, celebrado entre el Instituto de Desarrollo Agrario y la Commonwealth Development Corporation, por una parte, y por otra parte el Contrato de Garantía, suscrito por el Gobierno de la República de Costa Rica, representado por el Ministerio de Hacienda y la Commonwealth Development Corporation, ésta Procuraduría General sostuvo:

"TERCERO: Que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, los Contratos de Préstamo CDC y de Garantía, al incorporarse en una ley de la República, son plenamente válidos y eficaces, por lo que no se requiere de ningún otro trámite adicional para que surtan efectos, dado que se han cumplido todos los requisitos que señala la Constitución Política, especialmente en su artículo 129."

Los alcances que las manifestaciones transcritas reconocen a los contratos en cuestión, en cuanto a su validez y eficacia, no se limitan al cumplimiento formal del requisito de aprobación legislativa, sino que además se tienen por válidos y eficaces sus clausulados, sea, las disposiciones concretas que contienen, de las que se derivan precisamente las obligaciones y los derechos respectivos de las partes. Esos derechos y obligaciones no sólo son ley entre las partes, conforme lo establece el artículo 1022 del Código Civil: ("Los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes."), sino que al quedar incorporados dentro de una ley de la República tienen su misma fuerza, valor y eficacia.

La afirmación que antecede encuentra fundamento, particularmente, en la propia naturaleza jurídica de los contratos en cuestión, los cuales tienen el carácter de empréstitos relacionados con el crédito público, en razón de lo cual nuestro ordenamiento jurídico les reconoce un régimen especial.

En efecto, a la luz de nuestro derecho positivo, son contratos administrativos, sujetos al régimen general de contratación administrativa que prescriben la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, aquellos que las administraciones estatales promuevan, "excepción hecha de los laborales, LOS DE EMPRESTITOS y los de concesión de servicio público regulados por ley especial." (Cdr. Art. 3º del Reglamento de la Contratación Administrativa).

Resulta así, por definición expresa del ordenamiento jurídico, que los contratos de empréstito no tienen el carácter de contrato administrativo ni se rigen por la Ley de la Administración Financiera de la República ni por el Reglamento de la Contratación Administrativa, salvo que sus propias cláusulas así lo contemplen.

Por su rango, reviste mayor relevancia el fundamento se presenta en las anteriores afirmaciones del texto de los artículos 121, inciso 15) y 140, inciso 19) de la Constitución Política, cuando disponen:

"Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

15) Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo..."

"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa, cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado.

La aprobación legislativa de estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. *No se aplicará lo dispuesto en este inciso a los empréstitos u otros convenios similares, a los que se refiere el inciso 15) del artículo 121, los cuales se regirán por sus normas especiales."* ( Subrayado nuestro ) ((*)subrayado)

En consecuencia con las prescripciones transcritas, resulta preciso advertir que a los empréstitos y convenios similares que se relacionen con el crédito público, no les alcanza la disposición del párrafo final del artículo 124 constitucional cuando prescribe: "La aprobación legislativa, no dará a esos actos carácter de leyes aunque se haga a través de los trámites ordinarios de éstas." Esta disposición se refiere a los contratos administrativos que requieren aprobación legislativa, previstos en el párrafo primero in fine del inciso 19) del artículo 140 de la Constitución Política.

Puesto que los empréstitos y otros convenios similares que se relacionan con el crédito público, una vez aprobados por la Asamblea Legislativa se rigen por sus normas especiales, resulta preciso admitir que sus cláusulas son válidas y eficaces frente al ordenamiento jurídico, puesto que constituyen un régimen jurídico especial que norma la correspondiente contratación el cual prevalece sobre la normativa de igual rango que se le oponga.

Obviamente la fuerza y valor jurídico de tales cláusulas, dentro de la jerarquía jurídico normativa, es equivalente al de la ley, no sólo por la naturaleza del órgano que las aprueba, (Asamblea Legislativa), sino por derivarse así de la inteligencia de los artículos 121, inciso 15, 140 inciso 19) y 124 de la Constitución Política.

Lo que llevamos expuesto permite dar respuesta a las cuestiones planteadas en su consulta, sintetizada en las siguientes conclusiones:

a) La Ley Nº. 7062 de 2 de abril de 1987 no es un convenio internacional, a los que se refieren los artículos 7º, 121, inciso 4 y 140 inciso 10 de la Constitución Política. La nota característica de estos instrumentos jurídicos radica en que las partes que los celebran comparecen investidas con la presentación del Estado. (Vid: Página 146.El derecho de los tratados y la Convención de Viena de 1969 (Harward Draft) art. 1º). De ahí que se definan como acuerdo entre Estados. No es el caso de los contratos aprobados mediante Ley Nº. 7062.

b) La Ley Nº. 7062/87 en tanto en cuanto aprueba contratos de empréstito, que se relacionan con el crédito público, no resulta afectada por las prescripciones del párrafo final del artículo 124 de la Constitución Política, referido a contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa, puesto que nuestro ordenamiento jurídico los excluye expresamente, como ya se indicó, del régimen de la contratación administrativa.

c) La Ley Nº. 7062, por tratarse de una norma jurídica que aprueba empréstitos, los cuales, conforme lo dispone el inciso 19) in fine del artículo 140 de la Constitución Política "se regirán por sus normas especiales", tiene, tanto formal como materialmente, fuerza de ley. De ahí que sus disposiciones contractuales prevalezcan con valor de norma legislativa frente al ordenamiento jurídico de igual rango que se le oponga.

Atentamente,

Licda. Mercedes Valverde Kopper

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MVK/fmc

pcm