20 de diciembre del 2022

PGR-OJ-197-2022

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° AL-CE23120-0154-2022 de fecha 21 de octubre de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio acerca del proyecto de ley denominado “CREACIÓN DEL CANTÓN CÓBANO”, que actualmente se tramita bajo el expediente N° 23.109.

 

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.-        MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

La exposición de motivos expresa que este proyecto de ley tiene como objetivo fundamental elevar a rango de cantón el distrito de Cóbano, que llevará por nombre “Cóbano”, convirtiéndose en el cantón 85 de Costa Rica.

 

Se menciona que no se pretenden modificar ni discutir los límites entre las provincias de Guanacaste y Puntarenas, por lo que se ha incluido el transitorio cuarto que indica que, de aprobarse el presente proyecto de ley, no se interrumpe, ni se modifica, ni se afecta lo que eventualmente se pueda determinar posteriormente mediante resolución judicial sobre la ubicación territorial provincial del cantón de Cóbano.

 

Se explica que Cóbano está ubicado en el extremo sur de la Península de Nicoya y separado de la ciudad de Puntarenas, cabecera del cantón, por el Golfo de Nicoya, lo que limita el traslado y la comunicación e interacción fluida entre los habitantes del distrito y las autoridades e instituciones del cantón.

 

El distrito de Cóbano, según se relata, tiene una extensión aproximada de 317 kilómetros cuadrados y limita con los distritos de Lepanto y Paquera, todos dentro de la Península de Nicoya, pero el traslado entre la cabecera de distrito y el cantón puede requerir más de tres horas en algunas ocasiones.  Por ejemplo, los habitantes de Cóbano deben trasladarse al distrito de Puntarenas a realizar trámites generales, o al distrito de Lepanto para acceder a los servicios del Ministerio de Salud, donde dependen de la regularidad del servicio de ferry o la regularidad horaria de otro tipo de transportes.

 

Se explica que esta lejanía geográfica se ha traducido en un desapego y desconocimiento por parte de las respectivas autoridades municipales acerca de las realidades sociales y económicas que vive la población del distrito, afectando el acceso a los servicios públicos e impactando directamente en la calidad de vida de sus habitantes y, por ende, en su desarrollo.

 

A partir del año 1986, según se indica, existe el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, que nace por decisión de la Municipalidad de Puntarenas a raíz de la distancia entre el distrito y el cantón que lo administra, en este caso, Puntarenas (cantón primero) a más de 70 kilómetros con paso vía ferry y a más de 230 kilómetros vía terrestre por Guanacaste, lográndose un mejor control, administración, ejecución y recolección de los tributos y tasas, provenientes de ese territorio distrital.

 

Desde el año 2010, se ha ido presentando un incremento en el talento humano, la profesionalización de los funcionarios y por ende el incremento en los ingresos por concepto de tributos y tasas, y con esta iniciativa se pretenden agilizar los trámites presupuestarios.

 

Asimismo, se explica cómo se viene gestando desde el año 2016 esta iniciativa, que ha contado con gran apoyo, y además, se relata una serie de aspectos que benefician la creación del cantón sin que se deba llevar a cabo una modificación o inclusión de aspectos municipalistas, pues ya se cuenta con una figura adscrita a la municipalidad madre, como lo es el Concejo Municipal de Distrito (infraestructura, elecciones populares, personal técnico, administrativo y profesional suficiente, mantenimiento de vías de comunicación con ingresos propios, administración de patentes, planes reguladores, presupuesto municipal, ejecución de pagos, etc.)

 

Se describen algunas características relevantes del distrito de Cóbano, en materia de disponibilidad de servicios, indicadores económicos, carencias críticas, necesidades básicas insatisfechas, así como indicadores sociales y demográficos.

 

Se explica que, a pesar de que Cóbano tiene una población proyectada para junio del 2022 de apenas 9736 personas, es decir, no cuenta con el 1% de la población total del país, estamos en presencia de una excepción prevista en la Ley sobre División Territorial Administrativa, dado que es un lugar apartado y de difícil comunicación con sus centros administrativos.

 

Se agrega que el proyecto tiene el apoyo unánime del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, así como por parte de la Municipalidad de Puntarenas.

 

II.-       LA CREACIÓN DE NUEVOS CANTONES

 

Tal y como hemos señalado en otras oportunidades (véanse nuestras opiniones jurídicas números OJ-058-2007 de 27 de junio de 2007, OJ-002-2011 de 21 de enero de 2011, OJ-101-2012 de 5 de diciembre de 2012, OJ-069-2019 del 25 de junio del 2019 y PGR-OJ-195-2022 del 19 de diciembre del 2022), el artículo 168 de la Constitución Política dispone que la creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.

 

Asimismo, deben observarse y cumplirse los requisitos establecidos en la Ley sobre División Territorial Administrativa (No. 4366 de 19 de agosto de 1969), lo cual cobra suma importancia en orden a la validez constitucional de las iniciativas legales que pretendan la creación de nuevos cantones.[1]

 

            Por su relevancia en orden a la promulgación de las leyes que pretendan la creación de un nuevo cantón en el territorio nacional, resulta ilustrativo traer a colación la sentencia de la Sala Constitucional N° 2002-5801 de fecha 12 de junio del 2002, que recoge las siguientes consideraciones:

 

“IV.- Procedimiento para la creación de nuevos cantones.

En Costa Rica, el constituyente no desarrolló el tema referente a los trámites necesarios para la creación de un cantón en forma prolija. De hecho, el artículo 168 de la Constitución Política establece apenas lo siguiente:

 

"ARTÍCULO 168.- Para los efectos de la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias; éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones especiales. La Asamblea Legislativa podrá decretar, observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenar celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración. La creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros."

 

Es decir, que la Ley Fundamental apenas determinó que existe una reserva reforzada de Ley para la constitución de nuevos cantones, dejando al legislador ordinario el desarrollo de los mecanismos expresos para la implementación de dicha competencia parlamentaria. Así, la Ley sobre División Territorial Administrativa, número 4366 de diecinueve de agosto de mil novecientos sesenta y nueve, dispone acerca de los trámites concretos que las autoridades deben seguir para aprobar la creación de un nuevo cantón o distrito. De las normas de dicha Ley, las que en forma más directa atañen al tema en discusión son las que a continuación son transcritas en lo conducente:

 

"Artículo 1º.- Créase la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, cuya función será la de asesorar a los Poderes Públicos, en asuntos de división territorial administrativa.

(…)

 

No se podrán crear provincias, cantones o distritos, sin antes conocer el criterio de la Comisión, a cuyo conocimiento serán sometidos los problemas de la división territorial administrativa.

(…)

Todas las solicitudes para estudios de creación de unidades territoriales, problemas limítrofes, etc., serán dirigidas a la Comisión, cuya sede será el Instituto Geográfico Nacional.

(…)"

"Artículo 9º.- En adelante no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes.

Por excepción podrán crearse cantones nuevos que no lleguen a la población, dicha, en lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso."

(…)

"Artículo 13.- Los interesados en la creación de un nuevo cantón deberán presentar a la Asamblea Legislativa, prueba de que el territorio que ha de constituirlo, se ajusta a lo que indica el artículo 9º y que el resto del cantón por desmembrar, reúne también esas condiciones. Deberán indicar, además con toda precisión, el perímetro del cantón, acompañando el mapa respectivo.

La Asamblea Legislativa oirá al Poder Ejecutivo acerca de la conveniencia de la creación, el cual se pronunciará previo informe de la Comisión Nacional Territorial Administrativa."

(…)

"Artículo 15.- Aunque el factor población, sea básico para la creación de provincias, cantones y distritos, la Comisión Nacional de División Administrativa podrá considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la división territorial.

(…)"

En aplicación de los anteriores preceptos, la Sala Constitucional se refirió al tema en cuestión, en sentencia número 2009-95, de las diez horas treinta minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y cinco, de la siguiente manera:

 

"V.- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó (sic) haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.

(…)

VII ).- INCUMPLIMIENTOS DEL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACION DEL CANTON.- A juicio de la Sala, en la tramitación del proyecto de ley no se han observado las normas que se transcriben :

(…)

En efecto, no consta en el expediente legislativo que se hubieran realizado los estudios y el informe de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa.

 

Como corolario de todo lo dicho hasta este punto, es posible afirmar que el ordenamiento costarricense exige que, para la creación de un cantón de la República, la Asamblea Legislativa (único órgano competente), apruebe un proyecto según los trámites de la Ley ordinaria, por mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, incrementados estos requisitos por los previstos en la Ley número 4366. Según el razonamiento seguido por esta Sala en la sentencia 4009-95 parcialmente transcrita, se entiende que el legislador, al aprobar la Ley sobre División Territorial Administrativa se autolimitó, desarrollando los genéricos contenidos del numeral 168 constitucional a través de una más detallada y específica regulación de su propia actuación en esta materia. Al aprobar la ley 4366, la Asamblea Legislativa hizo uso de sus poderes de autorregulación, definiendo los trámites necesarios para garantizar que, a la hora de aprobar nuevos cantones, el Parlamento actuara con pleno conocimiento acerca de los alcances de su decisión, en relación con aspectos de territorio y población de las nuevas circunscripciones. El procedimiento impuesto por la referida Ley es de observancia obligatoria para la Asamblea, y al tratar materia constitucional, su vulneración implica la violación refleja de la norma contenida en el artículo 168 constitucional. En ese contexto, es claro que para aprobar la creación de un nuevo cantón, la Asamblea debe tener certeza de que el mismo contará con una población igual o mayor al uno por ciento de la totalidad de los habitantes del país, o en su defecto, deberá atenerse al informe (técnico) rendido por la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, órgano que deberá evaluar si se dan condiciones de lejanía y difícil comunicación respecto de los centros administrativos municipales, que hagan procedente la creación de un nuevo cantón. La obtención de dicho criterio constituye un requisito indispensable en el procedimiento de constitución de tales entidades territoriales.” (énfasis suplido)

 

III.-     SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

 

            A la luz de las consideraciones expuestas supra, y tomando en cuenta los datos que se consignan en la exposición de motivos del proyecto, puede advertirse que el número de habitantes de Cóbano no cumple la exigencia del artículo 9° de la Ley sobre División Territorial Administrativa, en cuanto al porcentaje de población mínima que debe tener el nuevo cantón.

 

Lo anterior, por cuanto, según se reconoce en la exposición de motivos, el porcentaje del actual distrito de Cóbano con relación al total nacional no alcanza el mínimo del 1% del total de la población del país.

 

            En consecuencia, debe acreditarse que se configuran las condiciones de excepción que permite la misma norma para dispensar el cumplimiento de ese 1%, sea que se trate de “lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos, siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previos los estudios del caso."

 

En este caso, la motivación del proyecto desarrolla una serie de consideraciones referidas precisamente a la lejanía y las dificultades de comunicación que experimenta Cóbano en relación con la ciudad de Puntarenas. No obstante, no se hace referencia al criterio o recomendación que debe verter dicha Comisión Nacional de División Territorial. Así las cosas, se deberá contar, de manera indispensable, con dicho criterio formal incorporado al expediente legislativo, de previo a la aprobación de esta iniciativa.

 

Ello, además, tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4366, cuando señala que “Aunque el factor población, sea básico para la creación de provincias, cantones y distritos, la Comisión Nacional de División Administrativa podrá considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la división territorial.”

 

Por otra parte, debe recordarse que otro de los requisitos para la creación de nuevos cantones está previsto en el artículo 10 de la Ley N° 4366, el cual señala que “Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes”.

 

Asimismo, el artículo 13 iusibid dispone que “Los interesados en la creación de un nuevo cantón deberán presentar a la Asamblea Legislativa, prueba de que el territorio que ha de constituirlo, se ajusta a lo que indica el artículo 9º y que el resto del cantón por desmembrar, reúne también esas condiciones. Deberán indicar, además con toda precisión, el perímetro del cantón, acompañando el mapa respectivo.” Además, esa misma norma agrega que “La Asamblea Legislativa oirá al Poder Ejecutivo acerca de la conveniencia de la creación, el cual se pronunciará previo informe de la Comisión Nacional Territorial Administrativa”, exigencia que también debe tenerse en cuenta dentro de la tramitación de este proyecto de ley.

 

            A la luz de estas exigencias, estimamos que el artículo 2° del proyecto hace una descripción detallada de los límites y el perímetro que tendrá el nuevo cantón que será creado.

 

            Ahora bien, es importante que a su vez se acredite dentro del expediente el otro indicador que exige la norma citada, cual es que también se constate que el cantón por desmembrar conserve esas mismas condiciones de porcentaje de población. Aunque los proponentes puedan entender que ese dato es presumible dada la densidad de población que muestra el Cantón (primero) de Puntarenas, es un dato que debe quedar debidamente documentado dentro del expediente legislativo.

 

            Igual observación cabe hacer respecto del criterio que debe rendir el Poder Ejecutivo en orden a la conveniencia de la creación de este nuevo cantón (previo informe de la Comisión Nacional Territorial Administrativa), toda vez que se trata de aspectos formales que, como quedó señalado supra, revisten suma importancia dentro de la tramitación del proyecto, dado el criterio que ha vertido la Sala Constitucional en cuanto a la obligada observancia de las exigencias consagradas en la Ley N° 4366.

 

IV.-           CONCLUSIÓN

 

            En los términos expuestos dejamos rendido nuestro criterio no vinculante sobre el proyecto sometido a consulta, sugiriendo respetuosamente valorar las observaciones indicadas.

 

Por lo demás, su aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al ser un asunto propio de su discrecionalidad legislativa. 

 

Atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora