7 de febrero de 2022

PGR-C-024-2022

Señora

Fanny Arce Alvarado

Auditora Interna

Instituto Nacional de Innovación y Transferencia

en Tecnología Agropecuaria

(INTA)

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. JD-INTA-015-2022 de 2 de febrero de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1- ¿Le alcanzan las competencias establecidas en la Ley N°8149 y su reglamento, a la Junta Directiva del INTA para ordenar la apertura de un Procedimiento Administrativo y designar un órgano director contra aquellos funcionarios que han sido nombrados por la misma Junta Directiva (Director Ejecutivo y Auditor Interno, puestos fuera del Régimen de Servicio Civil)?

2- En caso de ser positiva la respuesta del punto anterior, de conformidad con el artículo N°90 inciso e) de la Ley General de Administración Pública N°6227, ¿puede la Junta Directiva delegar la designación del órgano director en alguien diferente al secretario del órgano colegiado?

3- En caso de ser positiva la respuesta de la consulta N°01, ¿Sería la misma Junta Directiva el órgano decisor en procedimientos administrativos contra aquellos funcionarios que han sido nombrados por ese órgano colegiado (Director Ejecutivo y Auditor Interno, puestos fuera del Régimen de Servicio Civil)?

4- Para los informes de relaciones de hechos elaborados por la Auditoria Interna del INTA, en donde se establezcan presuntos responsables a funcionarios del INTA (funcionarios dentro del Régimen de Servicio Civil) y que el órgano decisor sea el Ministro de Agricultura y Ganadería como superior jerárquico del Ministerio (OJ-066-2005 de la PGR del 26-05-2005) , ¿qué participación debería tener la Junta Directiva del INTA, en el conocimiento de los eventuales hechos irregulares, presuntos responsables, eventuales sanciones recomendadas , y demás relacionado con el informe de relación de hechos preparado por la Auditoria Interna?.

¿Debe la Junta Directiva del INTA conocer el informe de relación de hechos y tomar un acuerdo como órgano colegiado para solicitar al Ministro del MAG la apertura de un procedimiento administrativo?

¿Puede la Auditoria Interna del INTA elevar directamente al Ministro del MAG el respectivo informe de relación de hechos para él como órgano decisor decida o no la apertura del órgano director?”

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021).

Ello quiere decir que, para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio.

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

En esta ocasión no se acredita cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Institución, y, por tanto, no es posible precisar que la consulta tenga relación directa con el ejercicio de sus competencias. Nótese que, como ya se indicó, la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas.

            Como ya hemos señalado en otras ocasiones:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).

Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que ésta no tenga por objeto responder cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, tal y como lo exige el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica.

            En este caso, algunas de las preguntas están relacionadas directamente con el régimen de control interno, pues implica analizar una situación ocurrida como consecuencia de la emisión de un informe de auditoría. Incluso, se indica que la consulta se plantea a raíz de la emisión de dos informes de auditoría.

            Al respecto, debe tenerse en cuenta que, conforme con los artículos 8° y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (no. 7428 de 7 de 7 de setiembre de 1994), el proceso de control interno es un elemento integrante del concepto de Hacienda Pública, y, por tanto, al ser la Contraloría el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esa Ley, es el competente para conocer cualquier duda que surja en relación con la aplicación del régimen de control interno.

            Por esa razón, la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002) le otorga a la Contraloría amplias competencias en materia normativa y de seguimiento del proceso de control interno. Y, específicamente, en cuanto a los informes de auditoría, según los artículos 35 y 38 de esa Ley, le corresponde a la Contraloría emitir las directrices que rigen el procedimiento y resolver los conflictos que surjan por la emisión de dichos informes.

            De tal forma, es competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría conocer los asuntos y dudas que surjan con respecto a la aplicación del régimen de control interno, lo cual incluye lo referente a las posibles situaciones relacionadas con la emisión de los informes de auditoría.

            En ese sentido, en otras ocasiones hemos señalado:

“…respecto de las interrogantes que refieren a las reglas, condiciones y alcances de la función del auditor interno y a sus relaciones con el superior jerárquico, es la Contraloría General de la República (CGR) la institución que ostenta la competencia para emitir criterio de carácter vinculante y no la Procuraduría General de la República...” (Dictamen No. C-255-2015 de 11 de setiembre de 2015).

“La consulta que se plantea se encuentra vinculada a las competencias propias de las auditorías internas en relación a los informes y advertencias que emitan, en ejercicio de las competencias que la Ley de Control Interno concede a estos órganos (artículo 22 de la Ley de Control Interno).

Así las cosas, existe un motivo que impide desarrollar nuestra función consultiva vinculante, pues si bien la competencia consultiva de la Procuraduría General es genérica, no podemos pronunciarnos en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982).

Véase que el asunto consultado, por su objeto prevalece la competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, al versar sobre aspectos puntuales sobre la Ley de Control Interno, que sin duda involucran funciones que les son propias tanto a las auditorías internas, como a aquel órgano contralor como rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores (arts 22, 24 y 38 de la Ley General de Control Interno, Nº 8292 de 27 de agosto de 2002).” (C-424-2014 de 27 de noviembre de 2014).

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).

            Por lo expuesto, la consulta es inadmisible, y, en consecuencia, se archiva.

            De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

ELR/gas