22 de febrero de 2022

PGR-C-041-2022

Diputada

Zoila Rosa Volio Pacheco

Asamblea Legislativa

zoila.volio@asamblea.go.cr

luis.alvarado@asamblea.go.cr

Estimada señora Diputada:

Con la aprobación del Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, damos respuesta a su oficio AL-DIND-17- OFI-0003-2022 del 17 de enero del año en curso, mediante el cual nos solicita emitir criterio jurídico respecto a dos cuestionamientos relacionados con la Ley de Migración y Extranjería (N° 8764 del 19 de agosto de 2009).

Las interrogantes conciernen al artículo 87 en relación con la aplicación de lo estipulado en los similares 61 inciso 3) y 70, todos de la Ley de Migración:

“¿Alguna de las citadas cinco subcategorías de No Residentes estipuladas en el artículo 87 de la Ley de Migración y Extranjería se encuentra excluida o exonerada de la aplicación de los preceptos o requisitos mencionados en los artículos 61 inciso c) (SIC) y 70? ¿Es decir, existe alguna norma en dicha ley de Migración o en nuestro ordenamiento que exima a alguna de tales subcategorías de personas No Residentes de lo preceptuado en dichos artículos 70 y 61 inciso 3) o, por el contrario, tales artículos les son plenamente aplicables a todas las subcategorías?”

1-CUESTIONES DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS EFECTUADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N° 6815 del 27 de septiembre de 1982) en su artículo primero, señala que esta Oficina es el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública y el representante legal del Estado, en las materias propias de su competencia. Por otra parte, en su artículo 3° inciso b) de la misma normativa, dispone que son atribuciones de este Órgano dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. El artículo 4°, además, señala que los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General; en tal caso, deberán, junto a la consulta, aportar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

Desarrollado brevemente el marco de referencia que contiene las atribuciones legales de esta Oficina, en lo que concierne a la evacuación de dudas sobre aspectos jurídicos, hemos de reafirmar que la Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto, se requiere que ejerza función administrativa y en esa inteligencia, las consultas formuladas deben ser realizadas precisamente en el ejercicio de dicha función, no así cuando se requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa, ya sea en lo que concierne a la tarea promulgadora de leyes o bien, cuando se ejerce control político; ya que si aconteciera esto último, la Asamblea Legislativa no estaría actuando en el ejercicio de su función administrativa ni se estaría aportando un criterio jurídico que permita la posibilidad de valorar que, en verdad, las dudas realmente tienen un trasfondo de discusión jurídica.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría General ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rindan criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que, razonablemente, puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría General ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea a la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule (véanse, entre muchos, nuestros pronunciamientos N°s. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020 y C-145-2020 de 20 de abril de 2020).

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados -cuando preguntan sobre proyectos de ley o en el ejercicio de su control político-, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

2.- SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA

Tal y como se dispuso en el apartado anterior, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido –entre varios aspectos- que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues la imprecisión en el objeto de la consulta impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir, de manera adecuada y precisa, nuestro criterio (véanse al respecto los pronunciamientos N°s. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-171-2020 de 11 de mayo de 2020 y PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021, entre varios).

Las consultas planteadas deben ser formuladas con precisión, lo que permitiría identificar con claridad cuál es la voluntad y la inquietud del consultante; en esa línea argumental, precisamente su consulta carece de esa puntualidad necesaria para poder emitir un criterio y, sobre todo, cuál es su punto de interés para realizarla.

Obsérvese que su consulta alcanza ribetes tan generales y tan extensos, que se requiere una revisión integral de todo el ordenamiento jurídico, cuando se pregunta si “…existe alguna norma en dicha ley de Migración o en nuestro ordenamiento que exima a alguna de tales subcategorías…” (lo resaltado es suplido). Así también, se ignora (porque su consulta no lo dice), cuál es el origen de su cuestionamiento.

En la página Web de la Procuraduría General[1] se ha puesto a disposición del usuario la forma correcta de realizar una consulta, y en la misma se indica, en cuanto a la necesidad de realizar la consulta con claridad y precisión, lo siguiente:

“La consulta debe estar formulada con claridad y precisión: Deben plantearse interrogantes jurídicas puntuales, pues si de la gestión no se entiende claramente cuál es la duda que aqueja a la Administración o cuál es el punto de su interés, no podemos emitir nuestro pronunciamiento. Así, por ejemplo, no puede simplemente remitirse para “revisión” un reglamento, una circular o cualquier otro tipo de disposiciones con la intención de que hagamos una valoración integral de ello, sino que debe existir una o varias preguntas específicas. Es decir, se debe entender con precisión cuál es la voluntad y las inquietudes de la institución consultante.”

En ese sentido, su solicitud se limita a transcribir el artículo 3° inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, los artículos de la Ley de Migración que dan origen a la consulta y la pregunta transcrita supra.

Entonces, sobre ese punto en su requerimiento, no se concreta cuál es la duda que surge con respecto a lo que disponen esos artículos, ni tampoco se expresa cuál sería la eventual antinomia que su aplicación acarrearía (es decir, no se precisa un conflicto normativo específico o una duda jurídica concreta), lo que provoca que el objeto de la consulta sea sumamente abierto y general. 

Tómese en cuenta que, por la naturaleza de nuestra función consultiva, hemos dispuesto que, para el adecuado ejercicio de esta, es necesario que se delimite el objeto de la consulta y no que se requiera nuestra asesoría de manera indeterminada, sobre la aplicación de una ley en términos generales (Dictamen C-170-2019 de 18 de junio de 2019). Una disposición normativa puede tener muchos efectos en el ordenamiento jurídico y en el accionar de la administración y, por tanto, debe determinarse sobre cuál efecto concreto o sobre qué aspecto o duda se requiere nuestro pronunciamiento (PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021).

Por último y no menos importante, nuestra jurisprudencia administrativa ha reiterado en varias ocasiones que es la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano y actuando como Administración Pública, la legitimada para consultar ante la Procuraduría General. Dicha condición no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.[2] Se reitera –de nuevo- que los legisladores y legisladoras pueden hacer consultas en forma individual, si lo requerido gira alrededor de la función legislativa, ya sea en el ámbito de la promulgación de leyes o en el contexto del control político.

Dicho lo anterior, es evidente que su estimable consulta no se enmarca en ninguna de las dos últimas opciones, ya que las dudas giran alrededor de la aplicación y los alcances de una ley concreta.

3.- CONCLUSIÓN

Así las cosas, en lo que al presente asunto se refiere, es obvio que se incumplen los presupuestos básicos de admisibilidad comentados. En primer lugar, su consulta carece de la precisión requerida para entender a cuál conflicto jurídico nos enfrentamos; en segundo lugar, su requerimiento no se enmarca dentro de la función administrativa de la Asamblea Legislativa (ya que su persona está actuando en su condición de Diputada de la República en forma individual). Finalmente, en tercer lugar, tampoco se sitúa su consulta ni dentro de la función de promulgación de leyes ni la de control político, propio de las atribuciones de los señores y señoras diputados y diputadas, por lo que sus inquietudes –en la forma que han sido planteadas- son inadmisibles y, por ende, nos encontramos imposibilitados a emitir el criterio requerido.

De usted, atentamente

Licdo. José Enrique Castro Marín

Procurador Director

Dirección Penal

JECM/vzv