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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 166 del 14/11/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 166
 
  Opinión Jurídica : 166 - J   del 14/11/2022   

14 de noviembre de 2022


PGR-OJ-166-2022


 


Señora


Cinthya Díaz Briceño


Jefe de Área


Comisiones Legislativas IV


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la autorización de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AL-DCLECART.0026-2022 del 2 de marzo de 2022, mediante el cual se solicitó el criterio en relación con el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 22885 denominado: “AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA PARA QUE DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE LA UNION”. Publicado A La Gaceta 20 con fecha de 01 de febrero del 2022.”.


 


I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO


 


La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.


 


Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 


 


La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.


Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.


Por lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto, tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere, ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico y por esta razón, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.


SOBRE EL PROYECTO


 


ANTECEDENTES


 


La iniciativa fue presentada en su oportunidad por el Diputado Chacón Monge, con la finalidad de retornar la finca número 3-76768-000, propiedad del Ministerio de Educación Pública, a la Municipalidad de La Unión por ser actualmente destinado a las instalaciones de un polideportivo.


 


Según los antecedentes legislativos la finca ha sido utilizada desde hace más de cuarenta años por los ciudadanos del cantón de La Unión y de otros cantones vecinos, como espacio de entrenamiento deportivo recreación y de otras actividades deportivas, sociales.


 


Que la infraestructura de estas instalaciones fue construida con dineros productos de actividades de los vecinos, donaciones y contribuciones de la municipalidad de La Unión y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes sin que haya existido un aporte del propietario registral de dicho inmueble.


 


FINCA OBJETO DE DONACIÓN


 


Según la publicidad registral, la finca objeto del proyecto está inscrita a nombre del Estado-Ministerio de Educación Pública con una naturaleza: polideportivo. La finca se encuentra en zona catastrada. Como gravámenes o afectaciones tiene un plazo de convalidación citas: 2013-281368-01-0003-001.


 


De acuerdo con el mapa catastral, la finca tiene una relación 0, inconsistencia 3 y una modificación 9. La finca según el Sistema Integrado de Planos no ha sido conciliada en el mapa. Esta relación 0 se da cuando el predio presenta modificación 9 a pesar de que se indica un plano catastrado.


 


Las modificaciones refieren a cambios requeridos en el asiento registral o a alguna advertencia relativa al predio. La modificación 9 se presenta cuando al contrastar el plano con el resto de los insumos utilizados por el Catastro, el plano inscrito o relacionado con la finca difiere considerablemente variando el área en más de un 10 % o cambiando su forma totalmente, siendo que la comparación de los linderos del plano y la realidad física excede las tolerancias lineales establecidas.


 


 


Por lo anterior, el plano indicado en el artículo primero debe verificarse y actualizarse previo a cualquier traspaso que se pretenda realizar del inmueble.


 


SOBRE LOS SUJETOS DEL CONTRATO


 


El proyecto tiene como donante al Estado-Ministerio de Educación Pública, dueño del dominio en la finca y a la Municipalidad de la Unión como beneficiaria, ambas personas jurídicas públicas.


 


Se colige entonces que se requiere una autorización legislativa  para una  mutación demanial del titular y el cambio de naturaleza de la finca.


 


En relación con la voluntad de donar, el Estado debe realizar su manifestación por escrito mediante un acto administrativo fundamentado y declarar el bien en desuso por no satisfacer el fin público para el que se adquirió.


 


NATURALEZA DEL OBJETO DE DONACIÓN


 


Según la naturaleza indicada por el Registro y lo manifestado en la justificación del proyecto, el terreno ha sido destinado para uso de la comunidad como polideportivo desde hace 40 años;  desde el   11 de marzo de 1991, según la publicidad registral, el terreno fue inscrito a nombre del Estado Ministerio de Educación Pública. 


 


De conformidad con el artículo 261 del Código Civil son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.


 


Según los antecedentes la finca está afecta al uso público que le ha dado la comunidad, un uso distinto a las competencias encomendadas por ley al Estado-Ministerio de Educación Pública.


 


Asimismo, de conformidad con el artículo 262 del Código Civil el terreno está fuera del comercio. Sin embargo, como se indicó supra, para realizar el cambio de administrador y por estar afectado al uso público se requiere autorización legislativa.


 


SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL


 


 


En el caso señalado, la Asamblea legislativa se encuentre frente al supuesto de mutación demanial. Esto implica que debe existir un interés público prevalente o más intenso a tutelar que tengan respaldo en una norma de rango suficiente y que se garantice la inseparabilidad del régimen jurídico público, ya que la  inalienabilidad no está en duda, al ser un bien con vocación comunal.


 


La figura de la mutación demanial, ha sido analizada por este órgano técnico jurídico consultivo en varios criterios administrativos. (ver dictámenes  C-210-2022 C-101-2012 y en la opinión jurídica OJ 33-2012). En la opinión jurídica 138-2016 se indicó lo siguiente:


 


En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466).


 


Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que  tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:


 


  (…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).


 


 Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.


 


Partiendo del principio que existe una masa de bienes a los que se denomina demaniales, regidos por principios y reglas propias, dependiendo de las necesidades del colectivo, la mutación permitiría un “tráfico jurídico demanial” entre órganos y entes públicos, en relación con su uso y administración.


 


Esta mutación no es irrestricta, ya que está sometida a los parámetros mencionados por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos.


 


 En la misma línea, otra restricción a esta mutación demanial lo ha impuesto la Sala Constitucional en aquellos bienes  afectados por la Ley de Planificación Urbana, sea parques y juegos infantiles, requiriendo una compensación del área que se pretende cambiar el uso del cual fue afectado originariamente.


 


 Ergo, se puede habilitar el cambio del titular y del uso público siempre y cuando se realice por el mismo procedimiento utilizado para su afectación  aplicando el principio de paralelismo de las formas.


 


Por lo anterior, se concluye lo siguiente:


 


·         el artículo 71 del Código Municipal, Ley 7794  del 30  de abril de 1998, publicada en el diario oficial La Gaceta número 94 del  18  de mayo del 1998, autoriza la donación de bienes de bienes del Estado a la Municipalidad. Si están afectos a un fin público debe existir autorización legislativa.


 


·         En el presente caso opera la mutación demanial por cambio del sujeto y de finalidad pública. El bien no sale de la esfera de la demanialidad, garantizándose la inseparabilidad de la finca del régimen especial del dominio público.


 


·         Por control político, la Asamblea podría solicitar al Ministerio de Educación Pública la causa de la adquisición y el destino distinto que se le dio al bien.


 


 


 


                                                    Atentamente,


 


 


 


 


                                                    Jonathan Bonilla Córdoba


                                                     Notario del Estado


 


 


 


 


 


 


 


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