12 de junio de 2023

PGR-OJ-063-2023

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. AL-CPAJUR-2298-2023 de 16 de febrero de 2023, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo no. 23.106, denominado “LEY PARA HABILITAR LA DONACIÓN DEL COMBUSTIBLE DE LOS DIPUTADOS A ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO.”

            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

            Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

Tal y como se indica en la exposición de motivos, la intención del presente proyecto de ley es  adicionar un párrafo al artículo 5 de la Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa (no. 7352 de 21 de julio de 1993), que permita, a solicitud expresa de la diputada o el diputado titular del beneficio, trasladar la cuota mensual de combustible que según esa disposición le corresponde, a una organización sin fines de lucro, a modo de donación, para que puedan utilizar el combustible con fines de índole social.  No obstante, se señala que, con el fin de evitar un uso inadecuado de este beneficio o una posible desviación de poder, se deberá reglamentar la forma de determinar las instituciones y organizaciones que puedan recibir el beneficio.

Específicamente, el proyecto de ley señala:

“ARTÍCULO ÚNICO- Refórmese el artículo 5 de la Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, Ley N° 7352, de 21 de julio de 1993, y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 5- Los diputados dispondrán de una cuota mensual de quinientos litros de combustible, para uso discrecional en vehículos automotores.

Se autoriza a la administración de la Asamblea Legislativa para que, por solicitud expresa del diputado o diputada titular del beneficio del combustible, se traslade el equivalente a los quinientos litros de combustible que dispone y le corresponde a dicho diputado a organizaciones sin fines de lucro, dichas organizaciones deberán presentar un informe de liquidación del uso que se dé a estos recursos ante la Asamblea Legislativa.  La organización seleccionada para que se realice el traslado de dicho beneficio no podrá contar dentro de su estructura organizativa ni de representación, o puestos con capacidad de decisión, al conyugue, compañero o compañera en unión de hecho, así como parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive del diputado o diputada.

Rige a partir de su publicación.”

            Como lo hemos señalado en otras oportunidades, la cuota de 500 litros de combustible que otorga el artículo 5 de la Ley no. 7352 a los diputados está íntimamente ligada con lo normado en el artículo 113 de la Constitución Política, en cuanto dispone que “La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados.” De ahí que, hemos considerado que esa cuota mensual de combustible constituye una de esas ayudas técnicas y funcionales contempladas constitucionalmente, y que, por ello, tiene una naturaleza funcional, es decir, no puede ser utilizada para un fin distinto al cumplimiento de las labores que corresponden a los diputados, pues, precisamente, se trata de una medida que se justifica en la necesidad de coadyuvar en el ejercicio de las funciones propias del cargo. 

Al respecto, hemos señalado:   

“Según hemos interpretado, ese suministro de combustible que se otorga atendiendo la especial labor de los diputados y su necesidad de desplazarse a sitios fuera del recinto parlamentario, no constituye salario ni puede catalogarse como salario en especie (Dictamen C-277-2011, op. cit.).

Por lo hasta aquí expuesto, a criterio de la Procuraduría General de la República, en atención a su rango como miembros de los Supremos Poderes y a las necesidades propias del ejercicio de sus cargos, la asignación a los legisladores de una cuota mensual de combustible constituye, sin lugar a dudas, una de las «ayudas técnicas y administrativas» aludidas por el ordinal 113 constitucional (dictamen C-197-2001 de 12 de julio de 2001, así como el Considerando XII de la resolución N.º 550-91 op. cit.), que de ningún modo tiene naturaleza retributiva salarial (dictamen C-277-2011, op. cit.), pues al decir de la propia Sala Constitucional, dichas «ayudas» se agotan en sí mismas con su asignación y son más bien recursos o medios (personales materiales) que están estrechamente vinculados al cargo de diputado, pues se ponen a su disposición para facilitar el ejercicio concreto y particular de sus funciones (resoluciones Nos. 1974-97 op. cit. y 2000-06329 de las 16:21 hrs. del 19 de julio de 2000, ambas de la Sala Constitucional), durante el período constitucional por el que fueron electos (Dictamen C-021-2012 de 20 de enero de 2012). Por ello, aunque discrecional –determinar cuándo la utilizará-, dicha cuota mensual de gasolina es de innegable naturaleza funcional, de modo que los diputados no cuentan con la facultad de utilizarla para un fin distinto al cumplimiento de sus funciones (Opinión jurídica no. PGR-OJ-061-2022 de 28 de abril de 2022. En igual sentido véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-109-2015 de 23 de setiembre de 2015 y PGR-OJ-143-2022 de 21 de octubre de 2022. Se añade la negrita).”

En virtud de ello, los 500 litros de combustible mensuales que la Asamblea Legislativa pone a disposición de los diputados, es una ayuda administrativa que se les otorga al amparo de lo dispuesto en los artículos 113 de la Constitución Política para el ejercicio de sus funciones, por lo que, establecer la posibilidad de donar total o parcialmente esa cuota a organizaciones sin fines de lucro, implicaría desnaturalizar la figura, pues, al destinarse a fines particulares y ajenos a las funciones de los diputados, dejaría de ser una ayuda funcional en los términos contemplados por el artículo 113 Constitucional.

Con base en lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución Política y los artículos 3° inciso a) y 5° inciso b) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001) se impone que el manejo de los recursos públicos debe responder a los principios de economía, eficiencia y eficacia, es decir, al principio de uso eficiente de los fondos públicos y de la sana gestión financiera. En consecuencia, en caso de que esa cuota de combustible no sea utilizada, no debería generarse ningún gasto a cargo del Estado. En otras palabras, si la cuota no se utiliza para los fines para los cuales está prevista, no habría justificación para que se genere un desembolso a cargo del Estado.

En ese sentido, como ya advertimos en la opinión jurídica no. PGR-OJ-143-2022 citada:

“La propia Sala Constitucional había determinado que dicha asignación indefectiblemente está sometida al principio de razonabilidad o mensurabilidad constitucional; esto al indicar que no es inconstitucional, entre otras facilidades, la asignación a los legisladores de cuotas de combustibles, «mientras no excedan de montos prudencialmente razonables, en atención a su rango y a las necesidades del ejercicio de sus cargos» (Resolución No. 550-91, op. cit. Considerando XII). Enfatizándose que «si éstas desbordan el ámbito de lo razonable y configuran verdaderos privilegios, en cuyo caso serían igualmente contrarias a la Constitución.» (Resolución No. 1974-97, op. cit.).”

En virtud de que la asignación de la cuota de combustible a los diputados está sujeta al principio de razonabilidad, en caso de que se determinara, con base en criterios técnicos y datos objetivos, que la cuota mensual no está siendo utilizada parcial o totalmente o que ha perdido justificación, lo que correspondería sería modificar la cantidad de combustible, ajustándola a lo realmente necesario, como se planteó en el proyecto de ley no. 23127.

Debe tomarse en cuenta que el proyecto de ley no. 23127, además de disminuir la cantidad de combustible mensual, pretende incorporar disposiciones tendientes a regular el uso de la cuota, ligándolo de manera expresa al ejercicio concreto y particular de las funciones de los diputados, estableciendo controles administrativos y reduciendo la discrecionalidad en el uso del combustible. Esa misma finalidad plantea el proyecto de ley no. 22459 que también se encuentra en trámite en la corriente legislativa.

Esas dos iniciativas tienen una orientación distinta a la planteada en el presente proyecto de ley, pues, como se dijo, pretenden regular la cuota de combustible de manera acorde a su naturaleza de ayuda administrativa y a su carácter funcional, estableciendo expresamente que debe ser utilizada para el ejercicio concreto y particular de las funciones de los diputados, reduciéndose así el grado de discrecionalidad para su uso y sometiendo su uso a controles administrativos.

Por esa razón, sobre esos dos proyectos de ley indicamos que ese tipo de medidas resultan acordes “con el uso eficiente y racional de los fondos públicos, en beneficio de la gestión de las finanzas públicas, en tiempos en que la situación fiscal del país exige una racionalización del gasto.” Y, aparte de eso, expusimos algunas recomendaciones adicionales:

“No obstante, al igual que lo hiciera en su momento la Contraloría General de la República, adicional a establecer en la regulación propuesta que dicha cuota mensual e combustible no es acumulable; es decir, que se extingue cada mes sin importar si se consumió o no en su totalidad, consideramos necesario incorporar límites específicos que contribuyan a clarificar el uso restrictivo que se pretende dar a esos recursos y que aludan expresamente la imposibilidad de transferencia o aprovechamiento por parte de terceros, prohibiendo y previniendo desviaciones indebidas de esas ayudas técnico administrativas.

Adicionalmente, podría valorarse también introducir en la norma propuesta expresa alusión al carácter no salarial de dicha asignación, tal y como lo ha reiterado nuestra jurisprudencia administrativa, según referimos en el acápite A) de esta sección.

Otro aspecto a considerar y que la propia Contraloría General también puso sobre el tapete en aquel informe, es valorar la necesidad de contar con criterios técnicos que, en el contexto actual, justifiquen y validen mantener o no la cantidad de combustible (500 litros mensuales) hasta ahora asignada; aspecto que ostensiblemente no comprende la reforma propuesta, pero que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debiera ser tomado en cuenta.” (PGR-OJ-061-2022. En igual sentido, véase PGR-OJ-143-2022).

            De tal modo, además de lo aquí indicado sobre la desnaturalización de la figura que implicaría la aprobación del presente proyecto de ley, se sugiere tener en consideración lo planteado por los proyectos de ley nos. 23127 y 22495 y lo señalado por la Procuraduría en las opiniones jurídicas nos. PGR-OJ-061-2022 y PGR-OJ-143-2022.

III. CONCLUSIÓN.

            Se deja así rendida la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley número 23.106, denominado “LEY PARA HABILITAR LA DONACIÓN DEL COMBUSTIBLE DE LOS DIPUTADOS A ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO.”

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez                           

      Procuradora  

ELR/EHM/ysb

Cód. 1377-2023