PGR-C-166-2022

10 de agosto de 2022

 

Señora

María Eugenia Zamora Chavarría

Magistrada Presidente

Tribunal de Supremo de Elecciones

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio TSE-1264-2022 de 30 de mayo de 2022, recibido el 17 de junio de 2022.

 

Mediante oficio TSE-1264-2022 de 30 de mayo de 2022, la Magistrada Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, nos comunica el acuerdo adoptado  por ese órgano colegiado en su sesión ordinaria N.° 42-2022, celebrada el 3 de mayo de 2022, y mediante el cual se ha decidido requerir el dictamen de la Procuraduría General en relación con las siguientes cuestiones jurídicas, relacionadas con la figura de la incobrabilidad, con el procedimiento de cobro y luego con la competencia para la representación judicial del Tribunal Supremo de Elecciones

 

Sobre la figura de la incobrabilidad, se consulta:

 

¿Es posible hacer el análisis costo-beneficio para poder establecer la incobrabilidad por monto exiguo en sede administrativa, basado precisamente en criterios de la misma PGR y a pesar de que dicha posibilidad no ha sido incorporada directriz de Tesorería Nacional DIR-TN-03-2018 todavía vigente?

 

Sobre el procedimiento de cobro se consulta:

 

¿Deben seguirse los lineamientos sobre la recuperación de acreditaciones que no corresponden y cobro de multas en pensiones con cargo al presupuesto nacional, establecidos por el Ministerio de Hacienda?

 

En el supuesto de que se trate de la recuperación de sumas pagadas de más por error material ¿Deben realizarse dos intimaciones de pago?

 

En el caso de que los pago de más se hubieran derivado de un acto declarativo de derechos subjetivos, ¿es necesario tramitar un procedimiento de cobro que establezca la suma líquida y exigible?

 

Sobre la competencia para la representación judicial del Tribunal Supremo de Elecciones: ¿Corresponde ésta a la Procuraduría General o a la Dirección General de Hacienda?

 

Se adjunta el criterio legal, DL-190-2022 de 25 de mayo de 2022.

 

A efecto de atender la consulta formulada, se ha estimado pertinente y oportuno abordar los siguientes extremos: a) En orden a la posibilidad de declarar la incobrabilidad en sede administrativa, b) En relación con el procedimiento de cobro, c) Corresponde a la Procuraduría General representar judicial al Tribunal Supremo de Elecciones.

 

 

A)    EN ORDEN A LA POSIBILIDAD DE DECLARAR LA INCOBRABILIDAD EN SEDE ADMINISTRATIVA.

 

La Administración pública carece de libertad para disponer de los fondos públicos. Este es el principio de indisponibilidad de los fondos públicos. Consecuencia de este principio, la Administración pública, salvo que así sea autorizada por una Ley especial, no tiene la posibilidad de condonar, parcial o totalmente, deudas debidas a ella y de liberar, por tanto, de su obligación a sus deudores, sean éstos funcionarios, ex funcionarios o personas ajenas a una relación de empleo con el Estado. La Administración tampoco puede omitir o desistir de las gestiones cobratorias necesarias para hacer valer sus derechos. Existe la obligación de la Administración de realizar las gestiones necesarias para preservar esos fondos, debiendo realizar todas las gestiones cobratorias en resguardo de sus derechos. La Administración está obligada a procurar que el deudor satisfaga todas sus obligaciones. En tratándose de créditos líquidos y exigibles debe procurar que el deudor pague el monto adeudado en los plazos establecidos. Sobre el principio de indisponibilidad de los fondos públicos, conviene citar el dictamen C-204-2015 de 5 de agosto de 2015:

 

“Dada la definición legal de fondos públicos, artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, resulta claro que las sumas que corresponden al Instituto Nacional de Seguros por concepto de multas constituyen fondos públicos. Lo anterior en el tanto es fondo público no solo los recursos financieros sino también los derechos que corresponden a los entes públicos, por ende los derechos de crédito.

 

Ante lo cual es importante recordar que respecto de estos fondos rige el principio de indisponibilidad de los fondos públicos, consecuencia de lo cual existe la obligación de la Administración de realizar las gestiones necesarias para preservar esos fondos, debiendo realizar todas las gestiones cobratorias en resguardo de sus derechos. La Administración está obligada a procurar que el deudor satisfaga todas sus obligaciones. En tratándose de créditos líquidos y exigibles debe procurar que el deudor pague el monto adeudado en los plazos establecidos.” (Ver también dictamen C-289-2018 de 12 de noviembre de 2018 y C-240-2008 de 11 de junio de 2008)

 

Se reitera lo dicho también en el dictamen C-204-2015. La Procuraduría ha considerado que en caso de retraso y no solo en la mora en el cumplimiento de las obligaciones de los deudores, debe observarse como lesiva no solo la conducta del deudor sino también la de la administración pública. En ese sentido, debe establecerse cuál ha sido la actuación de la Administración Pública respecto del incumplimiento de las obligaciones del deudor. Lo que permitiría determinar si la Administración cumple con la diligencia necesaria para recuperar los créditos consecuencia de su accionar y, por ende, establecer cuál es la actuación administrativa en la etapa de ejecución de las obligaciones, etapa que debería conducir a una extinción normal de estas. La omisión administrativa o el retardo de acción podrían generar responsabilidad de la Administración y del funcionario, así como lesionar el interés público y financiero.

 

No obstante, la correcta gestión de los recursos públicos podría originar que no se realicen gestiones cobratorias y que determinados créditos sean catalogados como incobrables.

 

La gestión de los recursos públicos debe ser razonable, eficaz, económica y eficiente. El artículo 3.a de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece al efecto:

 

ARTÍCULO 3.- Fines de la Ley

 

Los fines de la presente Ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación serán:

 

Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia.

 

 

El principio de gestión financiera no admite actuaciones antieconómicas, es decir contrarias a los principios de la economía. Conforme el artículo 5.b también de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el principio de gestión financiera implica que la administración de los recursos financieros del sector público debe orientarse hacia la consecución y satisfacción de los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.

 

Los principios de economía, eficacia y eficiencia no solo rigen en relación con la acción final de la Administración Pública. Dichos principios deben informar también la actuación instrumental, dirigida al logro de los fines públicos. Son elementos que configuran la racionalidad del gasto público.

 

La racionalidad del gasto no solo se mide con la eficacia y eficiencia, sino que debe sujetarse al principio de economía, que hace referencia a la relación ahorro/costo. La actuación administrativa debe evitar gastos desproporcionados en relación con los objetivos que se buscan. La desproporción puede derivar de un desconocimiento de las necesidades reales que deben ser atendidas, de los recursos que se emplean para atender esas necesidades y de las condiciones en que esos recursos son empleados. Estos principios podrían justificar que la Administración no emprenda acciones para recuperar recursos que le corresponden, pues, en determinados casos, entablar acciones para cobrar créditos cuyo es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria. Al respecto, conviene citar el dictamen C-240-2008 de 11 de julio de 2008:

 

Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

 

Tómese nota de que el artículo 191 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios habilita a la Oficina de Cobro Judicial del Ministerio de Hacienda a declarar incobrables determinadas créditos o cuentas tributarias. En este supuesto particular de la Oficina de Cobro Judicial, la resolución que así lo disponga deberá contar con la aprobación de la Dirección General de Hacienda y deberá ponerse en conocimiento de la Contabilidad Nacional y los organismos correspondientes para que cancelen, en sus registros o libros, las cuentas o los créditos respectivos.

 

La declaratoria de determinados créditos como incobrables no puede ser automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. No puede considerarse incobrable la deuda respecto de la cual no se han agotado las gestiones administrativas para su recuperación. La declaratoria de incobrable supone, entonces, que se ha tramitado un procedimiento de cobro en vía administrativa y que este ha resultado infructuoso. (Ver Opinión Jurídica OJ-13-2021 de 11 de enero de 2021)

 

Corolario de lo anterior, no es procedente que se dicte una declaratoria de incobrabilidad sin que se haya tramitado, de previo, un procedimiento o gestión de cobro en vía administrativa y que haya resultado infructuoso. Ergo, no es posible que se dicte un acto administrativo que, aun por el monto exiguo a cobrar, libere a la administración activa de su deber de realizar las gestiones administrativas de cobro. La incorporación de dicha figura en un reglamento o lineamiento no es procedente.

 

            La directriz denominada “Lineamientos para el Registro, Control y Recuperación de Acreditaciones que no Corresponden por pagos de salarios y pensiones” DIR-TN-03-2018 ha establecido que la declaración de monto incobrable puede aplicarse, para exfuncionarios y pensionados, una vez agotadas las gestiones de cobro en el ámbito administrativo y cuyos resultados sean infructuosos, para lo cual deberá respaldarse el acto mediante la conformación del respectivo expediente administrativo.

 

            El artículo 3.V de la DIR-TN-03-2018 ha establecido que todo funcionario regular o pensionado está obligado a reintegrar los pagos recibidos en demasía. El artículo 5.VIII regula los supuestos en que se pueden declarar la incobrabilidad de sumas pagadas de más a funcionarios o pensionados.

 

            Para el supuesto de que la persona haya fallecido, el artículo 5.VIII dispone que cuando el monto a cobrar sea exiguo se requiere, de previo a la declaratoria de incobrabilidad, acreditar el cumplimiento de los siguientes pasos administrativos:

 

 

i. Respuesta del Trámite realizado por la Tesorería Nacional sobre el cobro de los montos líquidos en las cuentas bancarias de los fallecidos.

ii. Respuesta del Cobro realizado por la Institución generadora de las acreditaciones que no corresponden, de sumas depositadas a favor de las Instituciones de la Seguridad Social (CCSS) y Operadoras de Pensiones.

iii. Respuesta del trámite realizado por la Tesorería Nacional sobre el cobro a las Deductoras de Terceros de los fallecidos, así como la instrucción que se emita por parte de la Tesorería Nacional para la afectación en el Sistema de pagos de las acreditaciones que no corresponden giradas a favor del Estado Costarricense.

 

En el supuesto general de ex funcionarios y pensionados, la norma dispone que la declaración de monto incobrable puede emitirse, una vez agotadas las gestiones de cobro en el ámbito administrativo siendo su resultado infructuoso, para lo cual debe respaldarse el acto mediante la conformación del respectivo expediente administrativo.

 

La directriz establece que para realizar las gestiones de cobro administrativo, se deben tomar en cuenta los siguientes elementos:

 

i. Se debe aplicar una adecuada gestión de riesgos, incorporando en forma previa controles que permitan actualizar cada año la información personal de los funcionarios.

ii. Se deben documentar las notificaciones realizadas a los exfuncionarios y ex pensionados a la dirección física o de correo electrónico señalado, números telefónicos, o por medios de prensa nacionales (considerando costo beneficio de esta acción), comunicando el monto de las acreditaciones que no corresponden y exhortando a la persona a realizar el arreglo de pago correspondiente.

iii. Se deben verificar en los casos de exfuncionarios, que la persona labore o no en otra Institución del Estado, en cuyo caso, de comprobarse que sí lo hace, deberán realizar las labores que correspondan a efecto de coordinar con la otra entidad la gestión de cobro de las sumas adeudadas.

iv. Se debe realizar la verificación de los bienes inmuebles a nombre del deudor.

v. Agotada la gestión cobratoria, se debe efectuar y documentar un análisis costo beneficio del proceso de recuperación, de manera que para una suma igual o menor al monto establecido como exiguo en sede judicial se justifique la imposibilidad material y formal de la recuperación, tomando en consideración los principios de eficacia, economicidad y eficiencia que debe imperar en tanto se trate de recursos públicos

 

La directriz DIR-TN-03-2018 es congruente con nuestra jurisprudencia administrativa en el sentido de que la declaratoria de determinados créditos como incobrables no puede ser automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicable. No es válido que mediante un reglamento o lineamiento se autorice a la Administración a no realizar el procedimiento o gestión de cobro en vía administrativa aun cuando la suma a recuperar sea exigua.

 

 

B)    EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE COBRO

 

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Tesorería Nacional es el órgano rector del Subsistema de Tesorería.

 

En ejercicio de la función de rectoría, corresponde a la Tesorería Nacional coordinar el funcionamiento de todas las unidades y dependencias que conforman el Subsistema.

 

En la coordinación del Subsistema de Tesorería, dicho órgano debe propiciar la recaudación adecuada de los ingresos correspondientes al tesoro público. Esto según el artículo 59.b de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

Las directrices que la Tesorería Nacional emita en materia de recaudación vinculan a los órganos administradores o custodios de los fondos públicos de la Administración Central y de los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, su dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes. Doctrina del artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            Luego, en relación con la recuperación de sumas pagadas de más a funcionarios públicos y jubilados por error aritmético es importante insistir en lo ya explicado en la jurisprudencia administrativa en el sentido de que, conforme el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, en tales supuestos, no es necesario ni sustanciar un proceso de lesividad ni seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 también de aquella Ley. Tratándose de funcionarios o jubilados, la recuperación de esos dineros puede hacerse mediante rebajos directos de planilla, aplicados de forma proporcional a sus salarios, en al menos cuatro tractos y sin intereses (art. 173, párrafo segundo del Código de Trabajo). Pero sí se debe, al menos, comunicar previamente al funcionario el monto adeudado, el número de tractos en los que se procederá a realizar el reintegro y se requiere que la suma a deducir del salario del funcionario sea razonable y proporcional, de modo que el resto de su sueldo le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, toda vez que el particular no tiene por qué soportar en forma desproporcionada los errores de la Administración. (Al respecto, ver los dictámenes C-084-2009 del 20 de marzo de 2009, reiterado en el C-272-2017 del 16 de noviembre de 2017, C-027-2018 del 31 de enero de 2018 y C-43-2018 de 2 de marzo de 2018)

 

            Distinto es el supuesto en que se las sumas de pagas de más se originan en un acto declarativo de derechos subjetivos, pues en caso de ser así, de previo a iniciar el proceso de cobro administrativo aludido anteriormente, deberá revertir aquel acto administrativo a través del procedimiento administrativo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad.

 

C)    CORRESPONDE A LA PROCURADURÍA GENERAL REPRESENTAR JUDICIAL AL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

 

 

 

            En la consulta planteada mediante oficio TSE-1264-2022 de 30 de mayo de 2022 se pregunta sobre la representación en juicio del Tribunal Supremo de Elecciones. Particularmente, se consulta sobre su representación en juicio para el cobro de sumas pagadas de más a funcionarios y personas jubiladas.

 

            La duda, tal y como se explica en el criterio jurídico OL-190-2022, se plantea porque existe un criterio en el sentido de que dicha representación, por disposición del artículo 6 de la Ley N.° 3022 de 27 de agosto de 1962, le correspondería a la Dirección General de Hacienda.

 

            Al respecto, debe indicarse que, conforme el artículo 2 de la Ley N.° 3022, la Dirección General de Hacienda es un órgano técnico especializado y asesor obligado del Ministerio de Hacienda.

 

            El artículo 6 le otorga una competencia exclusiva para dar facilidades a los deudores del fisco para que se pongan al día en el pago de sus obligaciones, condonar multas y tomar medidas pertinentes que aseguren la más exacta y eficaz percepción de los recursos públicos. Se transcribe la norma de interés:

 

 

Artículo 6º.- La Dirección General de Hacienda es el único organismo  facultado para dar facilidades a los deudores del fisco para que se pongan al día en el pago de sus obligaciones, condonar multas y tomar medidas pertinentes que aseguren la más exacta y eficaz percepción de los recursos públicos, todo ello de acuerdo con lo que disponen las leyes respectivas, así como para celebrar contratos de arrendamiento de bienes pertenecientes al Estado no sujetos a leyes especiales.

 

            No obstante, el artículo 6 en comentario no le otorga a la Dirección General de Hacienda una competencia para accionar judicialmente en representación del Tribunal Supremo de Elecciones o de ningún otro órgano, constitucional o no, del Estado Central. Tampoco ninguna otra disposición de la Ley N.° 3022 le otorga esa competencia esa Dirección.

           

            Adviértase que el artículo 189 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios le otorga a la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda una competencia para cobrar los impuestos, tasas, contribuciones, derechos fiscales, rentas por arrendamiento de bienes del Poder Central no sujetos a leyes especiales. El artículo 1 de la Ley N.° 2393 de 11 de julio de 1959 establece, al efecto, que la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda tiene atribuciones para el cobro judicial o extrajudicial de los impuestos, tasas, contribuciones, derechos fiscales, rentas por arrendamiento de bienes del Gobierno no sujetos a leyes especiales. No obstante, carece de competencia para representar al Tribunal Supremo de Elecciones a efecto de recuperar judicialmente las sumas pagadas de más a funcionarios, ex funcionarios y jubilados.

 

            Luego, corresponde a la Procuraduría General de la República ejercer la representación judicial en aquellos asuntos en que se requiera recuperar sumas pagadas de más por parte del Tribunal de Supremo de Elecciones. Al respecto, adviértase que el artículo 3.a de la Ley Orgánica de la Procuraduría General establece, con claridad, que corresponde a éste órgano ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

 

D)    CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-      Que no es procedente que se dicte una declaratoria de incobrabilidad sin que se haya tramitado, de previo, un procedimiento o gestión de cobro en vía administrativa que haya resultado infructuoso. No es válido que se dicte un acto administrativo que, aun por el monto exiguo a cobrar, libere a la administración activa de su deber de realizar las gestiones administrativas de cobro. La incorporación de dicha figura en un reglamento o lineamiento no es procedente.

-      Las directrices que la Tesorería Nacional emita en materia de recaudación vinculan a los órganos administradores o custodios de los fondos públicos de la Administración Central y de los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, su dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes. Doctrina del artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

-      En orden a la recuperación de sumas pagadas de más a funcionarios públicos y jubilados por error aritmético debe indicarse que, conforme el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública, en tales supuestos, no es necesario ni sustanciar un proceso de lesividad ni seguir el procedimiento previsto en el artículo 173 también de aquella Ley. Tratándose de funcionarios o jubilados, la recuperación de esos dineros puede hacerse mediante rebajos directos de planilla, aplicados de forma proporcional a sus salarios, en al menos cuatro tractos y sin intereses (art. 173, párrafo segundo del Código de Trabajo). El cobro debe comunicarse previamente al funcionario, indicando el monto adeudado, el número de tractos en los que se procederá a realizar el reintegro y se requiere que la suma a deducir del salario del funcionario sea razonable y proporcional, de modo que el resto de su sueldo le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, toda vez que el particular no tiene por qué soportar en forma desproporcionada los errores de la Administración.

-      En el supuesto de la recuperación de sumas de pagas de más, que se originan en un acto declarativo de derechos subjetivos, debe tomarse en cuenta que, de previo a iniciar el proceso de cobro administrativo aludido anteriormente, deberá revertir aquel acto administrativo a través del procedimiento administrativo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad, según sea el caso.

-      El artículo 6 de la Ley N.° 3022 de 27 de agosto de 1962 no le otorga a la Dirección General de Hacienda una competencia para accionar judicialmente en representación del Tribunal Supremo de Elecciones o de ningún otro órgano, constitucional o no, del Estado Central. Tampoco ninguna otra disposición de la Ley N.° 3022 le otorga esa competencia a esa Dirección. Corresponde a la Procuraduría General de la República ejercer la representación judicial en aquellos asuntos en que se requiera recuperar sumas pagadas de más por parte del Tribunal de Supremo de Elecciones

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Jorge Oviedo Alvarez

                                                                      Procurador

JOA/bba