03 de julio de 2023

PGR-OJ-068-2023

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

   Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio No. AL-CPEMUN-0190-2023 de 20 de marzo de 2023.

 

En el oficio AL-CPEMUN-0190-2023 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa, acordó mediante moción aprobada en sesión No. 23 someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo No. 23.488 denominado “LEY PARA EL APOYO DE LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y LA SEGURIDAD CANTONAL”.

 

En razón del objeto de consulta, aclaramos que, este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, no sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

Indicado lo anterior, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Objeto del Proyecto de Ley C)        Limitaciones a la Potestad Municipal de Administrar su Presupuesto, D) Análisis del Proyecto de Ley y E) Conclusión.

 

 

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de

 

 

colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

Tampoco aplican en estos casos los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues no nos encontramos frente a una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante la solicitud de emitir un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición citada.

           

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

 

 

B.            OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

En la exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración, se sostiene que es relevante la descentralización administrativa, financiera, normativa y política para profundizar el sistema democrático de convivencia y para obtener mayor bienestar.

 

Ante tal escenario, se afirma que una problemática actual de Costa Rica son las deficiencias en la infraestructura educativa, así como la necesidad de mejorar la seguridad ciudadana mediante el fortalecimiento de los cuerpos policiales municipales.

 

 

 

En atención a las deficiencias en la infraestructura educativa, se brinda una serie de estadísticas respecto al porcentaje de aulas que no se encuentran en buenas condiciones, así como de otros espacios como gimnasios, comedores, bibliotecas, cubículos, talleres, salas de profesores y laboratorios que tampoco se encuentran aptos para su funcionamiento. Así mismo, se expone que existen importantes porcentajes de centros educativos que tienen acceso al agua potable de una forma deficiente o bien, del todo no lo poseen.

 

En cuanto a la seguridad ciudadana, se indica que existen altas demandas de seguridad y atención de denuncias, por lo que se considera que la aprobación del proyecto de ley permitiría fortalecer las capacidades de los cuerpos policiales municipales para que sean la autoridad local en seguridad ciudadana.

 

Así las cosas, se manifiesta que el proyecto consultado tiene como objetivo brindar mayor cantidad de recursos económicos a los Municipios mediante una reforma a la distribución establecida en el artículo 40 de la Ley N.° 10, sobre la Venta de Licores, reformada mediante Ley N.° 9047, de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico. Para lo cual se propone reducir el porcentaje que se otorga a asociaciones afines a los gobiernos locales, especialmente a la Unión de Gobiernos Locales para dar una mayor cantidad de dinero a estos últimos.

 

Ante este escenario, previo a analizar el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, consideramos oportuno realizar una breve reseña sobre las limitaciones a la potestad municipal de administrar su presupuesto.

 

De igual forma, es menester ser enfático que el criterio que se emitirá se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

           

 

C.    LA POTESTAD MUNICIPAL DE ADMINISTRAR SU PRESUPUESTO Y SU RELACIÓN CON LA ATENCIÓN A LA MATERIA EDUCATIVA

 

De previo a referirnos de manera concreta al proyecto en consulta, esta Procuraduría considera oportuno señalar que, la potestad municipal de administrar los intereses y servicios de cada cantón, se encuentra instaurado por la Constitución Política mediante sus

 

artículos 169 y 170, esto en razón de la autonomía con que cuentan las Municipalidades. Lo cual conlleva la necesidad de dotar a los Municipios de recursos económicos con los que puedan satisfacer adecuadamente los requerimientos cantonales. 

 

Es por lo anterior, que el artículo 170 de la Carta Magna establece que

 

“Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente.

 

La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados.”

 

Es decir, los Gobiernos Municipales, bajo el principio de autonomía municipal son independientes para administrar los recursos públicos que les sean otorgados, siempre que una ley determine que poseen competencia para que los fondos sean utilizados con una finalidad especifica. De modo que, conviene analizar si las Municipalidades se encuentran autorizadas para destinar parte de su presupuesto en la mejora de infraestructura educativa y en la mejoría de la seguridad ciudadana mediante la Policía Municipal.

 

Al respecto, el Código Municipal establece en su artículo 7 que

 

“La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley 7 494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines. (...) También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior”. (...) (La negrita no es del original).

 

En el caso concreto, de la infraestructura educativa en Costa Rica, la institución encargada es el Ministerio de Educación Pública (MEP), y no las Municipalidades. Esto con base en el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación, al establecer:

“El Ministerio de Educación Pública es el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la Cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran aquel ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes del título sétimo de la Constitución Política, de la Ley Fundamental de Educación, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos”. (La negrita no es del original).

Específicamente, la competencia en materia de construcción, mantenimiento, reparación, y obras nuevas de la infraestructura educativa, es exclusiva del Ministerio de Educación Pública, quien con el apoyo de las Juntas de Educación y de Administración (artículo 31 inciso a), e) y f) del Decreto Ejecutivo No. 38249-MEP “Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas), les corresponde coordinar, con el respectivo Director del Centro Educativo, el desarrollo de los programas y proyectos, así como la dotación de los bienes y servicios, requeridos para atender las necesidades y prioridades establecidas en el Plan Anual de Trabajo (PAT) del centro educativo; que en su mayoría coordinan con el Dirección de Infraestructura Educativa -DIEE- del Ministerio de Educación Pública, para la ejecución de obras menores y de obras mayores como lo son la infraestructura educativa.

Claro lo anterior, es necesario señalar que desde el año 2010, el ordenamiento jurídico cuenta con la Ley No. 8801 “Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades”, la cual indica en su artículo 3 una serie de principios aplicables al proceso de transferencias, siendo que en el inciso i) regula el principio de financiamiento, afirmando que “cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla.”

 

De igual manera, dicha ley establece en su artículo 09 las normas para la transferencia de recursos y competencias, sin embargo, en su inciso b) establece las excepciones de aquellas competencias del Poder Ejecutivo que no son transferibles, al señalar:

“Serán transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo financiadas con programas del presupuesto nacional, que sean susceptibles de ejercerse localmente y que no estén asignadas específicamente a dicho Poder en la Constitución Política, se exceptúa lo concerniente a las materias de salud y educación que no podrán ser transferibles”. (La negrita no es del original).

Valga aclarar que lo dispuesto en el artículo 9 inciso b) Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, no implica una prohibición para que las Municipalidades coadyuven en la labor desempeñada por el Ministerio de Educación Pública en este caso concreto, tal y como lo dispone el artículo 3 del Reglamento a dicha ley, decreto N° 36004-PLAN, al indicar:

(...) No cabrá transferencia de programas de educación formal, lo cual no impedirá que los entes locales apoyen las labores del Poder Ejecutivo en esta materia. Igual apoyo podrá darse en el campo de la salud, en el que no podrán transferirse competencias sustantivas de ese Poder. (La negrita no es del original).

Es decir, si bien es cierto la Ley No. 8801 exceptúa la transferencia de competencias a las Gobiernos Locales, cuando refiera a la materia de educación, esto no limita, que las Municipalidades bajo el principio de coordinación, apoye al Ministerio de Educación en la atención o mantenimiento de obras y equipamiento educativo.

 

Ahora bien, con respecto a la posibilidad de los Municipio de destinar recursos a la seguridad ciudadana, mediante el fortalecimiento de la Policía Municipal, debe contemplarse que mediante la Ley N° 9542, de Fortalecimiento de la Policía Municipal, del 23 de abril del 2018, se agregó al artículo 13 del Código Municipal el inciso s). El cual establece que “Son atribuciones del concejo: s) Acordar, si se estima pertinente, la creación del servicio de policía municipal dentro de su jurisdicción territorial, su respectivo reglamento y su partida presupuestaria.” (La negrita no es del original).

 

Así mismo, mediante dicha Ley, se incorporó el Capítulo IX al Código Municipal, lo referente a la Policía Municipal. En este capítulo, se regulan como competencia de dicho cuerpo policial, ser un auxiliar de la Fuerza Pública, con las atribuciones establecidas en el artículo 62 del Código Municipal, dentro de las que se encuentra lo estipulado en el inciso d), en el cual se sostiene que le corresponde “Realizar acciones de vigilancia y de seguridad en el cantón, en coordinación mutua con la Fuerza Pública.”

 

De lo expuesto se desprende que, actualmente en Costa Rica las Municipalidades poseen la potestad de destinar parte de sus recursos a mejorar la infraestructura educativa, como un aporte a la labor realizada por el MEP, sin que puedan desempeñarlo como una competencia exclusiva de las primeras. Así mismo, la ley es clara, en la posibilidad de mejorar la seguridad ciudadana mediante el reforzamiento de la Policía Municipal, debido a que no existe impedimento para ello, por el contrario, la normativa actual así lo habilita y lo ordena.

 

 

D.           ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

 

El objetivo del proyecto de ley, según se desprende de la exposición de motivos, recae en aumentar los recursos percibidos por las Municipalidades, para dedicarlos a mejorar la infraestructura educativa y la seguridad ciudadana de los respectivos cantones.

 

Partiendo de ello, el proyecto consultado, procura alcanzar su objetivo mediante la reforma al artículo 40 de la Ley N.º 10, Ley sobre Venta de Licores, ante lo cual considera esta Procuraduría oportuno realizar una comparación de ambos textos:

 

 

Texto Actual

Texto Propuesto

Artículo 40   Artículo 40.- Del total recibido por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), de acuerdo con los artículos anteriores, corresponde a este un cincuenta por ciento (50%) para los fines del inciso a) del artículo 30 de su ley constitutiva; el otro cincuenta por ciento (50%) se distribuirá entre las municipalidades del país, acreditándole a cada una lo que le corresponde en una cuenta especial, de acuerdo con los siguientes criterios:         Tratándose de los licores a que se refieren los artículos 38 y 39, deberá acreditarse un cincuenta por ciento (50%) a todas las municipalidades en proporción a la población de cada cantón, de conformidad con el informe dado por la Dirección General de Estadística y Censos, de fecha más próxima al 1° de enero de cada año. El cincuenta por ciento (50%) restante será distribuido a las siguientes instituciones, en los porcentajes que se señalan a continuación:   Cuarenta por ciento (40%) a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL).   Diez por ciento (10%) a la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI).   Diez por ciento (10%) a la Red de Mujeres Municipalistas (Recomm).   Cuarenta por ciento (40%) al Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la Universidad Estatal a Distancia, el cual se destinará exclusivamente a capacitación.            En caso de inactividad o disolución de alguna de las entidades señaladas, el monto correspondiente se distribuirá en partes iguales para cada institución de las que se encuentren en funcionamiento.   (Así reformado por el artículo 27 de la ley N° 9047 del 25 de junio del 2012, "Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico")

Artículo 40   Artículo 40. - Del total recibido por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), de acuerdo con los artículos anteriores, corresponde a este un cincuenta por ciento (50%) para los fines del inciso a) del artículo 30 de su ley constitutiva.   El otro cincuenta por ciento (50%) se distribuirá entre las municipalidades del país, acreditándole a cada una lo que le corresponde en una cuenta especial, de acuerdo con los siguientes criterios:   Tratándose de los licores a que se refieren los artículos 38 y 39 deberá acreditarse un cincuenta por ciento (50%) a todas las municipalidades en proporción a la población de cada cantón, de conformidad con el informe dado por la Dirección General de Estadística y Censos, de fecha más próxima al 1° de enero de cada año.   El cincuenta por ciento (50%) restante será distribuido a las siguientes instituciones, en los porcentajes que se señalan a continuación:   a) Diez por ciento (10%) a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL). b) Diez por ciento (10%) a la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI). c) Diez por ciento (10%) a la Red de Mujeres Municipalistas (Recomm). d) Cuarenta por ciento (40%) al Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la Universidad Estatal a Distancia, el cual se destinará exclusivamente a capacitación. e) Treinta por ciento (30%) a todas las municipalidades del país para la atención o mantenimiento de obras y equipamiento educativo en cada cantón, también podrá utilizarse en el fortalecimiento de los cuerpos de seguridad municipal.   En caso de inactividad o disolución de alguna de las entidades señaladas, el monto correspondiente se distribuirá en partes iguales para cada institución de las que se encuentren en funcionamiento.   Las instituciones señaladas en los incisos a, b, c, d y e del presente artículo deberán presentar anualmente un informe detallado sobre el uso y ejecución de los recursos asignados de conformidad con la presente ley a la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo.   Las instituciones señaladas en los incisos a, b, c y d no podrán utilizar más de un veinte por ciento (20%) de los recursos asignados mediante esta la presente ley para financiar gastos corrientes de la administración general de cada organización.

 

           

            Nótese que, ante la comparación de la norma vigente, respecto del texto propuesto, se denota un cambio en la forma de distribución de los ingresos, restándole un 30% a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), para destinarlo según el inciso e) a todas las municipalidades del país para la atención o mantenimiento de obras y equipamiento educativo en cada cantón, así como al fortalecimiento de las fuerzas de seguridad municipal.

 

De igual forma, se propone que las instituciones beneficiadas por la recaudación de este impuesto, deban presentar un informe anual detallado sobre el uso y ejecución de los recursos asignados.

 

Señalado lo anterior, y en atención a lo desarrollado en el apartado anterior, la redacción tal cual del inciso e) podría generar confusión, ya que podría entenderse que se está realizando una transferencia de competencias del Ministerio de Educación a los Gobiernos Locales.

 

De ser así la voluntad del legislador, estaríamos ante un evidente roce de legalidad, ya que, de acuerdo al apartado anterior, es claro que el artículo 9 inciso b) de la Ley No. 8801, prohíbe la transferencia de competencias del Poder Ejecutiva a las Municipalidades, en materia de educación.

 

En razón de lo anterior, se recomienda la modificación de la redacción de dicho artículo en el tanto se exprese que las Municipalidades podrán coadyuvar al MEP en el desarrollo y mejoramiento de infraestructura educativa, estableciendo con claridad que la labor que podrían desempeñar las Municipalidades sería únicamente viable si es realizada en coordinación con el Ministerio de Educación Pública.

 

Por otra parte, llama la atención de este órgano consultor que, de la lectura de la exposición de motivos no encuentra cuales son los argumentos, o criterios técnicos que respalden la necesidad de aumentar los recursos percibidos por las Municipalidades, mediante la variación de la distribución actual establecida en el artículo 40 de la Ley de sobre Venta de Licores. Es decir, no se expone cuál es la cantidad de fondos públicos recibidos por los Municipios actualmente y la justificación de que estos no son suficientes para poder destinar una fracción de ellos a los fines procurados por el proyecto de ley.

 

Lo anterior implica un yerro de técnica legislativa, ya que en anteriores pronunciamientos de esta Procuraduría ha reiterado la relevancia de que haya congruencia entre la motivación del proyecto y su contenido, siendo que en la opinión jurídica N° 054 del 30 de marzo de 2022 se mencionó que “estos problemas de técnica legislativa, son graves, afectando el procedimiento legislativo como la decisión que ha de tomar el legislador”.

 

Es por ello que es necesario citar la opinión jurídica N° PGR-OJ-044-2022 del 15 de marzo de 2022, la cual indica que:

 

 

“El problema aquí apuntado radica en que se transgrede el límite de la estructura formal del proyecto de ley. La exposición de motivos explica el acto legislativo en un sentido, partiendo de una realidad que se piensa es oportuno y/o necesario abordar, y por ello, como dice la doctrina especializada, es necesario “[…] asegurar la congruencia entre la motivación o razones que fundamentan la propuesta y su contenido […].”, sosteniendo el vínculo entre la parte justificativa (exposición de motivos) y la parte dispositiva que es de naturaleza normativa (contenido) (HABA, Pedro y MUÑOZ, Hugo. Elementos de la Técnica Legislativa, 1996. Pág. 71, 79, 86 a 92)”

 

En virtud de todo lo anterior, con el respeto acostumbrado se recomienda a las personas diputadas la consideración de lo antes mencionado, para que exista congruencia entre la motivación del proyecto y su contenido, la cual respalde la relevancia de modificar el artículo 40 de la Ley sobre Venta de Licores, a pesar de la disminución en la percepción de recursos que ello generaría en el resto de organizaciones mencionadas en dicho artículo.

 

En lo restante, la aprobación o no del proyecto en cuestión, implica consideraciones de oportunidad y conveniencia que entran dentro del ámbito de la discrecionalidad legislativa, que no rozan con la constitucionalidad o legalidad de nuestro ordenamiento jurídico.

 

 

E.            CONCLUSIÓN.

 

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que el proyecto de Ley denominado “LEY PARA EL APOYO DE LA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y LA SEGURIDAD CANTONAL”, tramitado bajo el expediente legislativo N.° 23.488, presenta

 

problemas de fondo en cuanto a la legalidad del mismo, existiendo a su vez problemas de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar.

 

Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

 

Cordialmente,

 

 

Héctor Eduardo García Villegas

Procurador Adjunto                                       

HGV/gab