04 de setiembre del 2023

PGR-OJ-091-2023

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPGOB-0162-2023 del 8 de marzo de 2023, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “REFORMA A LOS ARTÍCULOS 7, INCISO 7 Y 80 DE LA LEY GENERAL DE MIGRACIÓN NO. 8764, DEL 19 DE AGOSTO DE 2009 Y SUS REFORMAS, PARA FOMENTAR LA INCLUSIÓN DE INVERSIONISTAS, RENTISTAS Y PENSIONADOS EN EL TERRITORIO COSTARRICENSE”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.494, en la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración.

Debe recordarse que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

            A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

            Adicionalmente, debemos señalar que el plazo de ocho días inicialmente concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

              I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta tiene por objetivo reformar los artículos 7 inciso 7) y 80 de la Ley General de Migración, Ley N.º 8764, del 19 de agosto de 2009 y sus reformas, con el objeto de excluir a los inversionistas, rentistas y pensionados en el territorio costarricense, de la obligatoriedad de aseguramiento y contribución a la seguridad social.

Lo anterior, se considera necesario para dinamizar la economía costarricense al atraer los recursos económicos de otros países.

I.     INICIATIVA LEGISLATIVA EN ESTA MATERIA

De previo a referirnos al proyecto de ley consultado, debemos señalar que en la corriente legislativa se tramita otro proyecto de ley con la intención de atraer inversionistas, rentistas y pensionados a nuestro país. Específicamente, nos referimos al proyecto de ley 22.156, Ley para la Atracción de Inversionistas, Rentistas y Pensionados, que se tramita en la Comisión de Asuntos Hacendarios y que cuenta con un dictamen afirmativo unánime aprobado el 17 de noviembre de 2020.

Dicho proyecto de ley, a diferencia de éste, no pretende la exclusión del aseguramiento y contribución en la seguridad social de los inversionistas, rentistas y pensionados, sino que busca establecer una serie de incentivos tributarios a favor éstos. Específicamente busca otorgar una franquicia arancelaria y de todos los impuestos de importación presentes por una sola vez, para la importación del menaje de su casa; asimismo, otorgar la posibilidad de importar un vehículo para uso personal y familiar libre de todos los impuestos de importación, arancelarios y de ventas, excluírseles del pago del impuesto de la renta y otorgarles una exoneración del 20% del total del impuesto de traspaso a los bienes inmuebles que adquieran.

Dado lo anterior, se recomienda valorar la presente iniciativa a la luz del proyecto de ley mencionado, que se encuentran en trámite más avanzado en la corriente legislativa.

II.      INVIABILIDAD JURÍDICA DEL PROYECTO DE LEY POR VIOLENTAR LA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LA CCSS

Para realizar el análisis de fondo del proyecto de ley, consideramos importante realizar la comparación de las normas vigentes y la propuesta planteada para tener claros sus alcances.

Como se observa del cuadro comparativo anterior, el proyecto de ley que se consulta, pretende excluir vía ley, la obligación de los inversionistas, rentistas y pensionados de asegurarse y pagar cuotas a la seguridad social, dejándolo de manera voluntaria. Lo anterior, presenta serias dudas de constitucionalidad que hace inviable la presente propuesta, según pasaremos a explicar.

Sobre el particular, debe tenerse en consideración que la Caja Costarricense del Seguro Social (en adelante CCSS), fue creada mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, como la institución autónoma encargada del gobierno y administración de los seguros sociales. Posteriormente, su reconocimiento fue incorporado por el Constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, disponiendo:

“ARTÍCULO 73.-

Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La negrita no forma parte del original)

De dicha norma constitucional, deriva que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas, puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente.

Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:

“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social…” (La negrita no es del original)

Ahora bien, debemos aclarar que esta Procuraduría también ha señalado que la autonomía política o de gobierno de la Caja, únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución (al respecto dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000). Dado ello, la autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación de la Caja en este campo, así como tampoco podría hacerlo una decisión administrativa de otro órgano u ente público.

Consecuentemente, deben diferenciarse los diferentes ámbitos de autonomía que han sido reconocidos a la Caja Costarricense de Seguro Social. Por un lado, la Caja goza de una autonomía de gobierno reconocida de manera plena en materia de seguros sociales, pero, por otro lado, goza únicamente de una autonomía de primer grado (administrativa) para desarrollar todas las demás actividades no comprendidas dentro del concepto de seguridad social.

Precisamente al reconocerse a la CCSS, de manera exclusiva y excluyente, la administración y el gobierno de los seguros sociales, se le permite aprobar su presupuesto anual de gastos y regular, por vía de reglamento, lo relativo a su competencia, potestad que también es reconocida en el artículo 14 de su Ley Constitutiva que señala:

“Artículo 14.- Son atribuciones de la Junta Directiva:

(…)

f) Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;

(…)

h) Aprobar, a más tardar quince días antes de su fecha de entrega a la Contraloría General de la República, a propuesta del Presidente Ejecutivo, el presupuesto anual de gastos, e introducirle las modificaciones que juzgue convenientes. Los gastos de administración no podrán ser superiores a los que fije la Junta Directiva. El Auditor de la Institución está obligado a informar inmediatamente al Presidente Ejecutivo, sobre cualquier gasto que infrinja lo dispuesto en el párrafo anterior.

(Así reformado por el artículo 3º de la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983)

(…)” (En esa misma línea, artículos 1, 3 y 23)

 Es por ello que compete a la Junta Directiva de la CCSS dictar todas aquellas disposiciones reglamentarias en materia de seguridad social, dentro de las cuales se incluye definir la cobertura y las cuotas del sistema, respetando el contexto constitucional. Potestad que no está sujeta a más límite que los criterios técnicos existentes, dada la autonomía especial que ha sido reconocida a la Caja en esta materia. Lo anterior bajo un principio de razonabilidad y no arbitrariedad.

Sobre la potestad reglamentaria de la Caja para fijar los montos de la seguridad social, la Sala Constitucional precisó:

“De los artículos 73 y 177 Constitucionales, se colige que la administración y gobierno de los seguros sociales es competencia exclusiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual goza de autonomía administrativa y de gobierno. Asimismo, que la institución tiene potestad reglamentaria, que incluye la fijación de las cuotas de la seguridad social (el destacado no es del original).

Por tanto, es claro que la potestad reglamentaria de la CCSS para fijar la cobertura y las cuotas de la seguridad social, no puede ser soslayada por el legislador, tal como se pretende con el presente proyecto de ley, pues en materia de seguridad social su potestad de gobierno la excluye del ámbito de actuación del legislador y del Poder Ejecutivo.

Es por ello, que no podría el legislador, como se pretende en este proyecto de ley, fijar la exclusión de ciertos grupos (inversionistas, rentistas y pensionados), del pago de las cuotas de la seguridad social. Esta es una decisión que debe provenir de la propia Caja, en ejercicio de su autonomía constitucional y su potestad reglamentaria.

Por lo anterior, estimamos que el presente proyecto de ley tiene serias dudas de constitucionalidad, sin perjuicio de lo que en definitiva determine la Sala Constitucional como intérprete máximo de la Constitución.

III.      CONCLUSIÓN

En virtud de lo anterior, estimamos que el presente proyecto de ley es inviable desde el punto de vista jurídico, por violentar la autonomía constitucional de la CCSS en materia de seguros sociales.

            Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb