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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 046
 
  Dictamen : 046 del 24/02/1988   

C-046-88


24 de febrero de 1988


 


Doctor


Fernando Naranjo V.


Ministro de Hacienda


S. O.


 


Estimado señor:


            Por encargo del señor Procurador General de la República me refiero a su atento OficioDM-672-87 de 16 de noviembre de 1987 en el que consulta el criterio jurídico de la Procuraduría General de la República respecto al siguiente asunto concreto:


"..."IBM DE COSTA RICA S.A. desea se le autorice por la Dirección General de Aduanas, la destrucción de Equipo de su propiedad -que ingresó al territorio Nacional bajo el régimen de importación temporal para ser arrendado a un ente público.


Expirado el plazo del respectivo contrato administrativo, considera que tiene derecho a destruir dicho equipo que ha caído en obsolencia técnica y carece ya de valor comercial. La consulta concreta es si procede acceder a la destrucción solicitada..."


            Acompaño el criterio del Departamento Legal de ese Ministerio que llega a la siguiente conclusión:


"...este Departamento concluye que la autoridad aduanera debe proceder a declarar si tienen o no valor comercial los equipos que IBM desea destruir y en el evento que se dictaminase que, en efecto, carecen de valor comercial de las autoridades aduaneras correspondientes".


            También se nos remitió un expediente administrativo levantado en la Dirección General de Hacienda. Del que es importante citar las siguientes piezas:


1- Modelo de Contrato para la compra de máquinas IBM (folios 16 a 29).


2- Dictamen de la Procuraduría General de la República de fecha 13 de junio de 1978, en el que se citan varios dictámenes anteriores de este órgano y en página octava concluye:


"...Consecuentemente, no es posible destruir mercancías caídas en abandono, sin el pago de los derechos de importación, tasas, y otros cargos causados (141 Cauca) salvo que se trate de bienes en malas condiciones para su uso inservible, o bien que no tengan ningún valor comercial". (Folios 35 a 42 ).


3- Oficio GM-018-87 de 1º de junio de 1987 que dirige el Gerente General de I.B.M. de Costa Rica al Director General de Aduanas.


            En este Oficio se combate la posición de la Procuraduría General en sus dictámenes. (folios 47 a 50).


4- Fotocopia de Oficio 87085-0004 de 26 de marzo de 1987, IBM de Costa Rica interpone recurso de reposición ante la Dirección General de Aduanas de resolución comunicada en Oficio DGA-6187 de 2 de marzo de 1987 (folio 55 a 58).


5- Oficio DGA-115-87 que con fecha 11 de mayo de 1987 dirige el Director General de Aduanas al Gerente de la I.B.M. de Costa Rica en respuestas a oficio de 26 de marzo anterior, en el que interponía esa empresa recurso de reposición. (folio 63).


            No obstante que la Procuraduría General de la República mantiene actualmente y desde hace varios años la política de que frente a casos concretos no brinda asesoría jurídica porque estaría -con sus dictámenes vinculantes sustituyendo a la Administración activa, en este caso se hará excepción, no sólo porque quien consulta no es del reparto administrativo competente para conocer y resolver sobre el caso concreto planteado, sino especialmente porque con anterioridad este Despacho frente al mismo caso se ha pronunciado en formas reiteradas. Cabe entonces determinar por la vía del dictamen si mantenemos nuestra posición anterior, o si por el contrario variamos el criterio.


            El último dictamen sobre el tema fue emitido por esta Procuraduría el 13 de junio de 1978. Comenta los dictámenes anteriores. Parte de las siguientes aseveraciones:


1- La mercancía no goza de exención alguna, ya que la Ley Nº. 174 de 21 de setiembre de 1948, citada en una de las pólizas de importación de mercancías de la I.B.M. establecía exención de impuestos de importación, entre otros, para "...las importaciones que verifique el Estado para satisfacer necesidades de la Administración Pública...", por lo que la consideró inaplicable por cuanto la mercancía era importada para la I.B.M. quien la arrienda al Estado.


2- La introducción de la mercancía al país se produjo bajo la figura jurídica de importación temporal, "...(inciso c) del artículo 24 del CAUCA, que es lo que esa Dirección ha estado efectuando, aún cuando quizá no haya tenido muy claro el fundamento jurídico de la operación, ni las implicaciones de la misma..." (Dictamen de 13 de junio que se comenta).


            No se desconoció al emitir ese dictamen la existencia de un convenio entre la importadora I.B.M. y el Estado, en el que existen".


            Al analizar los dictámenes que se citan en el que se emitió el 13 de junio de 1978, encontramos que el Nº. 17-L2-5 de 27 de noviembre de 1968 y el Nº. 100-C-75 de 28 de enero de 1975, por el que conoce reconsideración sobre el primero, fueron emitidos en forma teórica- sin referencia al caso concreto- mientras que los dictámenes de 14 de diciembre de 1968, y de 3 de octubre de 1977 si se emitieron sobre el caso concreto y específico de la maquinaria importada por la I.B.M. para ser alquilada al Gobierno de la República de Costa Rica, así como el propio dictamen de 13 de junio de 1978.


            A los dos primeros consecuentemente no nos referimos. El dictamen de 14 de diciembre de 1968 -primero que concretamente se refiere al caso de la I.B.M. -en la parte considerativa dispone:


"...*En atención especial a la circunstancia de cómo llegaron esas máquinas al país y fueron devueltas por aduanera no tiene regulación expresa sobre los puntos consultados, es criterio de esa Procuraduría que mientras no se haya pedido la destinación de la mercancía, el particular interesado puede: *reexportar o destruir tales mercancías, previo pago de todos los gastos causados o multas*, si éstas fueren aplicables, o bien importarlos en definitiva, también previo pago de los respectivos derechos, gastos y multas". (El subrayado no es del texto) ((*) subrayado).


            La Procuraduría General de la República se manifestó así anuente a la posibilidad de destrucción de las máquinas importadas por la I.B.M., sin el previo pago de los "derechos", pero no fundamentó su posición en disposición jurídica alguna (escrita o no escrita).


            El 3 de octubre de 1973 nuevamente la Procuraduría es consultada sobre "...solicitud formulada por la Compañía I.B.M. de Costa Rica, para que se autorice la destrucción de equipos de su propiedad importados temporalmente al amparo de contratos de arrendamiento...". Este Despacho contesta el dictamen en atención exclusiva al Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, con prescindencia absoluta del convenio celebrado entre la I.B.M. de Costa Rica y el Estado, y varía la posición anterior ya que concluye -en lo que interesa- que los equipos importados temporalmente pueden se reexportados:


"...Toda vez que no existe en la ley o en el reglamento, procedimiento alguno aplicable al caso, de manera que no es procedente acceder a la solicitud de destrucción que se formula...".


            Posición que conserva este órgano en el dictamen de 13 de junio de 1978, en el que partiendo -como se indicó al inicio de este dictamen, de que la importación de equipos efectuado por la IBM es temporal", concluye:


"...del análisis de la legislación vigente se destrucción de la mercadería importada temporalmente que no haya sido reexportada, ni de la que importada, en igual forma, ha caído en abandono y que se ha logrado su rescate - que para los efectos es lo mismo salvo que estuviere en mal estado, inservible o carezca de valor comercial en cuyo caso se hace constar en el documento respectivo esa circunstancia y se procede por las autoridades aduaneras a su destrucción, previo visto bueno de la Dirección General de Aduanas. (Sección 11,02 Título II del Recurso)".


            En el párrafo siguiente agrega:


"De lo anterior se concluye que la destrucción de los equipos propiedad de la Compañía I.B.M. de Costa Rica, ahora en Poder de la Aduana, solamente es factible respecto de los caídos en abandono, siempre y -cuando, de previo hayan sido declarados por los funcionarios aduaneros competentes dentro de los supuestos estatuídos en la Sección 11,02 del RECAUCA, a que antes hicimos referencia...".


            De lo expuesto se colige que en este último dictamen- al igual que en los anteriores en que trata de caso concreto de la I.B.M.- la Procuraduría General de la República hace un análisis teórico de la importación temporal, su conversión en definitiva, o la reexportación de la mercancía importada bajo ese régimen, además de otros temas secundarios. De seguido aplica ese régimen al caso IBM sin entrar a cuestionarse siquiera si efectivamente se trata de una importación temporal, así como tampoco los efectos jurídicos del contrato entre esa empresa y el Estado.


            Representado como ha sido lo que se nos pregunta y expuestos en términos generales las opiniones vertidas por esta Procuraduría General al respecto, nos corresponde ahora pronunciarnos sobre el fondo del asunto. Es imprescindible a ese efecto tomar en consideración el hecho material de que la importadora IBM de Costa Rica en forma reiterada ha solicitado a través de los años la destrucción de maquinaria que en su oportunidad fue importada sin pagar "derechos" y se alquiló al Estado, en virtud de contratos administrativos que para la emisión de este dictamen no se ha tenido a la vista, pero de los que hay noticias de que en su oportunidad fueron aprobados por la Contraloría General de la República.


            La situación anterior nos lleva en esta oportunidad a cuestionarnos si efectivamente -como se ha tenido por cierto en dictámenes anteriores nos encontramos frente a una importación temporal por lo que procederemos rápidamente a examinar la figura. El artículo 24 del Código Uniforme Centroamericano en el inciso e) dispone:


"Artículo 24- Para los efectos de la aplicación de este Código, las mercancías pueden ser objeto de las operaciones aduaneras que se definen a continuación:..." e) Importación Temporal: Es la internación, cumplidos los trámites legales, de mercancías extranjeras destinadas a permanecer por tiempo limitado en el país.”


La transitoriedad de la permanencia de las mercancías en el país es su nota característica, y así lo hace notar la doctrina:


"La admisión temporal es una franquicia que consiste en permitir la entrada en el país a ciertas mercaderías por un tiempo determinado..."


"Las mercaderías, objeto de las importaciones de este tipo, no se introducen con el propósito de incorporarlas definitivamente para el consumo en el territorio nacional, sino con un objeto definido: realización de obras públicas ensayo o experimentación, organización de exposición o muestra internacional, etc. que una vez cumplido y dentro de los plazos de ley, apareja la obligación de reexportarlas..." (Pedro Fernández Lalanne Derecho Aduanero. Volúmen I, Pág. 472, párrafos 3º y 5º. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1966).


            Esa transitoriedad de la figura que se examina es recogida por el artículo 28 del CAUCA que fija un plazo de tan sólo tres meses para la permanencia en el país de las mercancías importadas temporalmente, con posibilidad de prórroga. El párrafo segundo de ese artículo concluye así:


"...Las operaciones temporales contempladas en leyes especiales o contratos administrativos, se regirán por lo que en ellos disponga".


            Ese párrafo necesariamente debe ser interpretado acorde a la transitoriedad de la figura que se trate; en tal forma que las importaciones temporales solo resultan procedentes cuando con ellas se pretende satisfacer o contribuir a la satisfacción de una necesidad temporal del Estado, pero nunca podrían disponerse importaciones de ese tipo para la satisfacción de necesidades permanentes , porque la ley o el contrato donde así se dispusiera resultarían violatorias del Código Aduanero Uniforme Centroamericano en su Título III, Capítulos IX y X.


            De los términos contractuales transcritos en el dictamen que se comenta, no queda totalmente claro que la importación del equipo lo sea bajo la figura de importación temporal, ya que más bien el Estado -según se afirma en él- se obliga a pagar los "derechos de importación de la maquinaria...", y en la importación temporal tales derechos no se pagan, se caucionan (Párrafo Final del artículo 28 del CAUCA). Además la reiteración en la conducta de IBM al solicitar periódicamente la destrucción de la maquinaria importada, nos lleva al convencimiento de que la IBM de Costa Rica por razones empresariales cuya bondad no es dable analizar a la Administración Pública ha importado la maquinaria que alquila el Estado para su uso y consumo definitivo en el país, produciéndose así importaciones definitivas de tales bienes, tal como trata esa figura al inciso c) del artículo 24 del CAUCA que a la letra dice:


"artículo 24. Para los efectos de la aplicación de este Código, las mercancías pueden ser objeto de las operaciones aduaneras que se definen a continuación:...c) Importación: Es la internación, cumplidos los trámites legales, de mercancías extranjeras destinadas al uso o consumo definitivo en el país;...".


            En tal forma que al finalizar los contratos de arrendamiento celebrados por IBM de Costa Rica y el Gobierno de la República esa empresa, propietaria de la maquinaria y equipo importado, puede libremente ejercer el derecho de transformación que consagran los artículos 290 y 292 del Código Civil, que a la letra dicen:


"290- El derecho de transformación comprende la facultad que tiene el propietario de una cosa para modificarla, alterarla, y hasta destruirla en todo o en parte".


"292- Los derechos de transformación y enajenación son inherentes a la propiedad y ningún propietario puede ser obligado a transformar o no transformar...".


            Ante esta nueva posición con respecto a la importación de la maquinaria y equipo por parte de la IBM de Costa Rica cabe preguntarse cuál es el fundamento jurídico de las obligaciones contractuales en que incurrió el Estado al asumir el pago de los derechos de importación, ya que es bueno recordar que la exoneración de impuestos -por principio Constitucional y norma de rango legal, artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política y 5º inciso b) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios- sólo por ley puede otorgarse. La obligación de pagar los derechos de importación que asume el Estado en esos contratos de arrendamiento celebrados con la IBM conllevan una forma indirecta de exoneración, por lo que el tema debe necesariamente haber sido tratado en extenso por la Contraloría General de la República al aprobar los contratos respectivos, por lo que nos permitimos remitir a ese órgano y sus resoluciones al respecto.


            De conformidad con lo expuesto se reconsideran los dictámenes de 14 de diciembre de 1968, de 3 de octubre de 1977 y 13 de junio de 1978, en cuanto consideran que la introducción de maquinaria y equipo al país por parte de la IBM para alquilar al Estado se ha efectuado bajo la figura de la importación temporal.


            Conforme a lo expuesto cabe formular las siguientes conclusiones:


1- Las importaciones de maquinaria y equipo que periódicamente realiza la IBM de Costa Rica para dar cumplimiento a contratos de arrendamiento celebrados con el Estado, constituyen importaciones definitivas, ya que esa maquinaria y equipo se utilizan en la satisfacción de necesidades permanentes del mismo.


2- Siendo definitivas esas importaciones la IBM de Costa Rica -propietaria de la maquinaria y equipo- goza del derecho de transformación, o atributo de transformación que consagran los artículos 290 y 292 del Código Civil.


3- Al asumir contractualmente el Estado la obligación de pagar los "derechos" de importación se produce la confusión entre el sujeto activo y el pasivo (Estado Fisco - Estado Administrador), y consecuentemente la obligación tributaria se extingue.


4- La Contraloría General de la República al aprobar esos contratos debe haber fundamentado su decisión, por lo que remitimos a ella para encontrar el sustento jurídico en las contrataciones del Estado Administrador con la IBM de Costa Rica.


5- Se reconsideran los dictámenes de 14 de diciembre de 1968, de 3 de octubre de 1977 y el 13 de junio de 1978, en cuanto consideran que la introducción de maquinaria y equipo el país por parte de la importación temporal.


            No omito manifestar que este dictamen cuenta con la aprobación del señor Procurador General de la República.


 


De usted muy atentamente,


 


Licda. Mercedes Solorzano Sáenz


PROCURADORA ASESORA


 


MSS-dmc


pcm