10 de octubre del 2023

PGR-OJ-099-2023

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área Sala Comisiones Legislativas V

Comisión Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CE23120-0221-2023 del 25 de abril de 2023, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Ley para autorizar la titulación de tierras en Villa Sierpe, Osa”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.931 en la Comisión de Asuntos Económicos. 

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

              I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley reconoce el poblado de Sierpe en una ubicación al margen del Humedal Nacional Térraba Sierpe, una de las áreas silvestres protegidas con mayor extensión de ecosistemas de manglar, donde, además, habitan miles de personas según el último censo del 2011.

A partir de ello, la finalidad del proyecto de ley es desafectar como bien de dominio público el territorio donde se ubica el asentamiento Villa de Sierpe, cabecera del distrito tercero Sierpe, del cantón de Osa, provincia de Puntarenas, con la finalidad de conservar el uso histórico como asentamiento humano, de acuerdo con las particularidades de su población y el uso sostenible de los recursos naturales disponibles y susceptibles de aprovechamiento regulado.

            El proyecto señala que la desafectación procederá respecto de aquellos terrenos que se encuentren ocupados al momento de entrar en vigencia la ley y que se localicen fuera de las áreas que correspondan a zona marítimo terrestre, después de realizar los estudios técnicos que lo justifiquen por parte del Minae y el Instituto Geográfico Nacional, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, y aquellos que se determinen por parte de los planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de servicios públicos.

           II.          ANTECEDENTE

Antes de referirnos al texto sustitutivo que se consulta, debemos señalar que ya esta Procuraduría se había pronunciado sobre el texto base del proyecto de ley, mediante la opinión jurídica PGR-OJ-168-2022 del 15 de noviembre 2022. Dado lo anterior y considerando que el texto sustitutivo mantiene muchas de las deficiencias apuntadas en esa oportunidad por este órgano asesor, debemos reiterar la inviabilidad jurídica del proyecto de ley, con fundamento en lo que indicaremos en el siguiente apartado.

        III.          INVIABILIDAD JURÍDICA DEL PROYECTO DE LEY

Tal como hemos reconocido, en el pasado han sido divulgadas varias leyes cuyo objetivo común es la titulación administrativa de inmuebles como en este caso, tales como: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545, Ley de Titulación Múltiple de Tierras N° 5064 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios) N° 8680. Dichas leyes no han conseguido su fin, en virtud de que han sido derogadas y, por ende, no se encuentran vigentes.

Asimismo, el tema de titulación de tierras ha sido tratado en diversas oportunidades por este órgano asesor (C-321-2003 y OJ-046-2004) y por la Sala Constitucional (Votos N.° 2802-99, 2988-99 y 8560-2001), concluyéndose en todos los casos que las leyes de titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para solucionar la tenencia en asentamientos consolidados, dejan desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

            El proyecto de ley que se consulta no es la excepción y el texto sustitutivo no ha podido superar los obstáculos jurídicos que encontramos desde que analizamos el texto base.

            Esta Procuraduría observa que en el artículo 1° del texto sustitutivo se corrigió la indeterminación señalada por esta Procuraduría en cuanto al terreno que se pretende desafectar y se delimitaron las coordenadas del territorio donde se ubica el asentamiento Villa de Sierpe, cabecera del distrito tercero Sierpe, del cantón de Osa, provincia de Puntarenas, señalando que se encuentra ubicado en las coordenadas CRTM05, 983637.39 norte y 558867.66 este, según se describe en el Aviso N° 1 2014-03 del Departamento de Geodesia y Topografía del Instituto Geográfico Nacional del 28 de noviembre de 2014. Sin embargo, los demás temas apuntados por este órgano asesor continúan sin superarse.

            En primer lugar, del expediente legislativo y específicamente de la exposición de motivos, se desprende que, según la información emitida por la Municipalidad de Osa, las tierras que se buscan desafectar están adyacentes a una ría. Las rías, según se definen en el artículo 2 inciso f) del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, son la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas, por ende, se trata de territorios que pertenecen a la zona marítimo terrestre. A pesar de esto, el proyecto en su artículo 1° señala contradictoriamente que se excluirá de titulación las áreas de la zona marítimo terrestre.

            En cuanto a este tema, en el texto sustitutivo únicamente se autoriza al “Instituto Geográfico Nacional para que realice un estudio de delimitación de la zona pública correspondiente a quebradas y ríos del cantón de Osa para que actualice, corrija y determine si las rías como humedales pertenecientes al subsistema reservas equivalentes están excluidos de la aplicación de la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre.” (artículo 10). Como se observa, la eventual protección de las rías es un asunto indeterminado en el proyecto de ley, además, que no se señala qué pasará con los terrenos ocupados que se encuentren ubicados en una ría.

Sobre el particular, la Procuraduría en la opinión jurídica N.° 090 del 7 de mayo de 2021 reconoció la imposibilidad de desafectar la zona pública de la zona marítimo terrestre señalando también que: “debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público por disposición legal y constitucional, y que, por tanto, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional.”

De igual forma, como ya indicamos en la opinión jurídica PGR-OJ-168-2022 del 15 de noviembre 2022, en la exposición de motivos se señala que la zona de Sierpe es un humedal, lo cual hace necesario analizar mediante estudios técnicos qué impacto tendría el presente proyecto de ley en los compromisos que ha adquirido Costa Rica bajo la Convención RAMSAR.

            Adicionalmente debemos señalar que la desafectación pretendida disminuye la actual protección ambiental, por lo que ésta debe realizarse conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia ambiental.

Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007)

Y, sobre el principio de progresividad se prohíbe al Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

Con base en lo anterior, es necesario que exista un criterio técnico que justifique la necesidad de adoptar una medida como la propuesta, para ello deben realizarse estudios técnicos previos a la aprobación de la ley, que permitan dotar al legislador de los suficientes elementos técnicos para garantizar que no se violente el principio de no regresión en materia ambiental.

Sobre este tema en particular ha indicado la Sala Constitucional:

“En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998).  Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia.”  (Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre de 2014).

Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos previos que justifiquen la presente iniciativa pero, por el contrario, el proyecto establece la necesidad de realizar estudios técnicos a posteriori lo cual, por lo que viene reseñado, atenta directamente contra el bien jurídico tutelado.

Tampoco se observan cuáles serán los mecanismos o procedimientos para determinar la viabilidad ambiental, ni se encuentra justificación sobre la razonabilidad de exigir veinte años de ocupación para realizar la titulación.

        IV.          CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, debemos reiterar, como lo hicimos para el texto base, que el texto sustitutivo del proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, pues pretende la desafectación de bienes de dominio público sin la realización de estudios previos sobre el impacto ambiental o la desafectación de la zona marítimo terrestre, humedales o, en general, sobre el patrimonio natural del Estado.

Asimismo, no se observan garantías que cumplan con los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia ambiental.

Finalmente, tampoco se justifica técnicamente el plazo de veinte años de ocupación para realizar la titulación.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb