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Texto Opinión Jurídica 112
 
  Opinión Jurídica : 112 - J   del 13/11/2023   

13 de noviembre del 2023


PGR-OJ-112-2023


 


Señora


Daniela Agüero Bermúdez


Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos


Asamblea Legislativa


 


 Estimada señora:


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPAJ-0512-2023 del 24 de agosto de 2023, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.523, en la Comisión Permanente Especial de la Mujer, denominado “REFORMA AL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL, NO. 7135 DEL 11 DE OCTUBRE DE 1989”.


 


Debemos señalar previamente que, de conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. Es decir, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, pero con el fin de colaborar con ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.


 


Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).


 


I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY


 


El proyecto de ley pretende la reforma del párrafo tercero del artículo 75 de la Ley N.° 7135 del 11 de octubre de 1989, Ley de la Jurisdicción Constitucional, con la intención de ampliar la legitimación activa directa en las acciones de inconstitucionalidad, facultando a los diputados para presentarlas.


 


Se estima que, debido a que a diariamente reciben visitas de los ciudadanos interesados en diferentes temas, o bien por la participación que realizan en las comisiones y plenario legislativo, pueden tener el conocimiento de normas que violentan algún principio constitucional, por lo que se considera necesario poder plantear la acción de inconstitucionalidad, y así eliminar las normas viciadas del ordenamiento jurídico.


Asimismo, estiman que por las funciones que les encomienda la Constitución Política como representantes del pueblo y legisladores, al derogar y promulgar las leyes necesarias, realizan un control de constitucionalidad, pues deben velar que el sistema jurídico esté conforme a los principios rectores del Derecho.


 


II. PROYECTOS DE LEY CON INTENCIONES SIMILARES


 


            De previo a referirnos al tema consultado, debemos señalar que en la corriente legislativa se han tramitado varios proyectos de ley con intenciones similares al que ahora se consulta.


 


            Específicamente nos referimos a los siguientes proyectos de ley: 13225 denominado “Reforma a varios artículos de la ley no. 7135, de Jurisdicción Constitucional y otras disposiciones del 11 de octubre de 1989”; 13285 denominado “Reforma al párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no. 7135 del 11 de octubre de 1989”; 13669 denominado “Reforma de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no. 7135 del  11 de octubre de 1989 para ampliar las atribuciones del diputado para consultas y en presentación de acciones de inconstitucionalidad”; 17743 denominado “Ley de reforma de la Jurisdicción Constitucional” y el 20427  denominado “Reforma del párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ley n.° 7135, de 11 de octubre de 1989, y sus reformas”.


 


            Dado lo anterior, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar todas las iniciativas de manera conjunta, además de tomar en consideración las opiniones técnicas de otras dependencias dadas a raíz de las consultas realizadas por los proyectos anteriores, y así determinar la conveniencia de la iniciativa planteada sobre el tema.


 


III. SOBRE LA LEGITIMACIÓN EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD


 


En Costa Rica, existen dos mecanismos de control de constitucionalidad de las normas: el preventivo y el que se ejerce a posteriori. En el primero, podemos encontrar las consultas legislativas (preceptivas y facultativas) que realizan los diputados y diputadas ante la Sala Constitucional, previo a que la norma entre en vigencia con el fin de que el resultado final del cuerpo normativo esté acorde a la Constitución y, el segundo, ejercido a través de la acción de inconstitucionalidad y la consulta judicial de constitucionalidad.  


           


La acción de inconstitucionalidad es el mecanismo mediante el cual una persona combate una norma ante la Sala Constitucional por considerar que es incongruente con la Constitución y sus principios. Es en el artículo 73 de la Ley N°7135 del 11 de octubre de 1989, Ley de la Jurisdicción Constitucional[1], donde se establecen los supuestos específicos en los que se puede acudir a la acción mencionada.


 


Sobre este mecanismo, la Doctrina ha señalado que:


 


“(…) La acción de inconstitucionalidad se dirige contra una norma o acto independientemente del titular del ente u órgano que lo dictó, razón por la que tiene un carácter objetivo, por cuanto, tal norma o acto tienen vida y eficacia jurídicas propias, de manera separada a su autor (VSC No.1463-90).


Adicionalmente, en tesis de principio no se atiende una lesión individual, puesto que, lo perseguido es la satisfacción de un interés general de que las normas y actos sujetos al Derecho Público se conformen sustancialmente con el Derecho de la Constitución. (…)” [2]


 


Ahora bien, el artículo 75 de la Ley N.° 7135, establece los supuestos de legitimación que existen para acceder a esta acción, indicando:


 


“Artículo 75. Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.


No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto.


Tampoco la necesitarán el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.


En los casos de los dos párrafos anteriores, interpuesta la acción se seguirán los trámites señalados en los artículos siguientes, en lo que fueren compatibles.”


 


 Como se observa, los supuestos de legitimación contemplados son taxativos, exigiéndose, en primer lugar, la existencia de un asunto previo en sede administrativa o judicial, en segundo lugar, la existencia de un interés difuso, colectivo o que atañe a la colectividad en su conjunto y, en tercer lugar, que las personas legitimadas de manera directa, sean las mencionadas en dicha norma de manera expresa.


 


            Sobre el particular, debemos señalar que la Sala Constitucional ha sido rigurosa al analizar la legitimación activa para interponer una acción de inconstitucionalidad, rechazando la existencia de la acción popular (sentencias N.° 02621-1995 de las 15:33 horas del 23 de mayo de 1995 y 2016-000787 de las 9:05 horas del 20 de enero de 2016, entre otras).


 


Es precisamente por ello, que la Sala ha rechazado la legitimación de las señoras y señores diputados para plantear una acción de inconstitucionalidad, al estimar que no cuentan con legitimación directa para ello, pues no son autorizados expresamente en el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, como sí se hace para el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.


 


Al respecto, ha indicado la Sala Constitucional ha dicho:


 


“(…) A lo que se añade que las alegaciones que realiza la actora, sobre una supuesta lesión a tales derechos e intereses, se plantean de forma tan imprecisa y abstracta que, simplemente, no se puede distinguir de un mero interés genérico por velar por la legalidad constitucional, lo que equivale a una acción popular que no ha admitido este Tribunal. Debe reiterarse lo previamente señalado, en el sentido que el interés difuso no debe ser tan diluido que se confunda con la colectividad nacional, es decir, “no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional” (ver sentencia No. 0360- 99, supracitada). No puede obviarse, al efecto, que los principales reproches que formula la accionante se centran, esencialmente, en cuestionar la regularidad del procedimiento legislativo, en el trámite de aprobación de la normativa impugnada, en un simple interés de velar por su adecuación objetiva al ordenamiento jurídico constitucional. Por lo que admitir la posibilidad de la actora de plantear una acción de inconstitucionalidad en tales condiciones supondría, en definitiva, reconocer la existencia de una acción popular, la cual, como lo ha indicado la Sala Constitucional en su reiterada jurisprudencia (ver sentencia No. 2016-000787 de las 9:05 hrs. del 20 de enero de 2016), no se adecua al marco de las competencias procesales que al efecto tiene este Tribunal Constitucional, en sus funciones de intérprete último y guardián de la Constitución.


V.- Debe señalarse, también, que la actora hace referencia a su condición de diputada de la Asamblea Legislativa al momento de fundamentar su legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad; sin embargo, en atención a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, su sola condición como diputada no le concede una legitimación especial para accionar de forma directa en razón de su cargo. Este Tribunal ha señalado lo siguiente:


“(…) En lo concerniente al carácter de representante de la Nación de la demandante – quien es diputada – y a la defensa de intereses colectivos merced a tal condición, “reiterada jurisprudencia de esta Sala niega a los Diputados una legitimación especial para interponer la acción de inconstitucionalidad sin el asunto previo judicial, incluso de amparo o hábeas corpus, o en el procedimiento tendente a agotar la vía administrativa exigido por el artículo 75.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que los únicos funcionarios que, en virtud de sus cargos, no lo requieren son el Contralor, Procurador y Fiscal Generales de la República y el Defensor de los Habitantes conforme al párrafo 3º del mismo. Por otra parte, la Sala ha interpretado que el supuesto establecido en el artículo 75.2, sobre la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, se refiere a intereses de naturaleza corporativa de una colectividad concreta, y sistemáticamente ha rechazado la legitimación para accionar directamente en esta vía de control de constitucionalidad de quienes sólo ostenten un interés por la legalidad constitucional, porque esto supondría admitir la existencia de una especie de acción popular que nuestro ordenamiento, en general, rechaza” (sentencia número 2621-95 de las quince horas treinta y tres minutos del veintitrés de mayo de 1995). En virtud de lo expuesto, la condición de Diputada de la quejosa resulta insuficiente para justificar un interés colectivo en este asunto.” (Sentencia No. 2003-11735 de las 14:58 hrs. del 15 de octubre de 2003. Ver, en similar sentido, sentencia No. 2010-04486 de las 15:03 hrs. del 03 de marzo de 2010).


VI.- Finalmente, cabe apuntar que cuando se lesione un derecho o un interés de los consumidores o usuarios, bien puede acudir en su tutela un consumidor o usuario o un grupo de éstos alegando su lesión con fundamento en un asunto previo (control concreto, conforme al artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), o bien, comparecer una organización colectiva, debidamente formalizada, en defensa de intereses de los consumidores o usuarios asociados, aduciendo la infracción de intereses corporativos sin necesidad de asunto concreto (artículo 75, párrafo segundo, del citado cuerpo normativo). Por lo que, en consecuencia, tampoco resulta de recibo el argumento que se estaría ante un supuesto de legitimación por inexistencia de lesión individual y directa. (…)”[3] (La negrita no es del original)


 


            Como se observa, en la actualidad los diputados y diputadas no cuentan con legitimación directa para plantear una acción de inconstitucionalidad. Nótese que el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, únicamente autorizó a los legisladores a plantear las consultas previas de constitucionalidad (preceptivas y facultativas), durante el trámite de aprobación de una ley o tratado internacional, siendo que en el caso de las consultas facultativas se exige la firma de al menos diez diputados, pues precisamente lo que se pretendía evitar era la existencia de una acción popular.[4]


 


Lo anterior quedó consignado en las actas legislativas del expediente de aprobación de la Ley 7135, específicamente en la sesión ordinaria de las 13:45 horas del 31 de agosto de 1988, de la Comisión de Asuntos Jurídicos, en la cual se consignó lo siguiente:


 


“(…) DR. RUBÉN HERNÁNDEZ VALLE:


La acción Popular es muy peligrosa, además, la inconstitucionalidad si no es un caso concreto en que se va a aplicar la norma, es muy difícil de determinar, en abstracto, que hay inconstitucionalidad, cuando se da cuenta si una norma es inconstitucional es cuando se va a aplicar un caso concreto; muchas veces se aprueban las leyes y todo el mundo tiene conciencia de que está bien y ya al aplicarse en la realidad se da cuenta de que es erróneo.  Además, una acción popular es muy peligrosa porque se podría llenar a la Corte de demandas innecesarias y con esto sería peor el daño. (…)


(…) EL PRESIDENTE:


¿En el caso de la Asamblea se está estableciendo un mecanismo?


DR. RUBÉN HERNÁNDEZ VALLE:


En el caso de la Asamblea digo, porque tampoco puedo decir que el Plenario, porque el partido mayoritario puede obstruirlo, entonces digo que diez diputados, legitimar a diez diputados y esto es razonable y que no sea sólo un diputado para evitar que los partidos minoritarios entraben eso, pero eso sí las puertas (sic) políticas importantes puedan, con diez diputados, hacer la consulta. (…)” (folios 381 y 384 del expediente digital)


 


Es por lo anterior que, de querer ampliar la legitimación de las señoras y señores diputados para interponer acciones de inconstitucionalidad, debe necesariamente aprobarse una reforma de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que es precisamente la intención del proyecto de ley que ahora se consulta.


 


   IV. SOBRE LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY QUE SE CONSULTA


 


            El presente proyecto de ley, pretende ampliar la legitimación activa en materia de acción de inconstitucionalidad a favor de los diputados, por lo que hace la siguiente propuesta:


 


“ARTÍCULO ÚNICO- Refórmese el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N.° 7135 del 11 de octubre de 1989, para que en adelante se lea de la siguiente manera:


Artículo 75- […]


Tampoco la necesitarán los diputados en ejercicio, el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.”  (La negrita no forma parte del original)


 


Como se observa, la propuesta es general y otorga legitimación a los diputados individualmente considerados y no a un número determinado de ellos para plantear la acción, contrario al requerimiento actual para la presentación de consultas legislativas facultativas que exige un número mínimo de diez diputados.


 


Al respecto, debemos señalar que la Procuraduría General de la República ya se había manifestado a un proyecto de ley con intención similar, mediante la opinión jurídica OJ-064-2018 del 20 de julio de 2018, en la que indicó:


 


“(…) Desde la perspectiva constitucional, la Procuraduría no encuentra ningún reparo para extender esa legitimación directa a los legisladores en los términos propuestos por el proyecto, es decir, manteniendo el número de diez diputados que es el que maneja el artículo 96, letra e) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para la consulta legislativa previa de constitucionalidad.


Pensar en un número menor o incluso, darle esa prerrogativa a un solo legislador sí podría ocasionar un entorpecimiento de la labor sustantiva de la Sala Constitucional en detrimento de la seguridad jurídica y del mismo principio de supremacía constitucional, ante la posibilidad de que como parte de su control político, cada uno de los 57 diputados pudiera hacer un uso desmedido de este derecho de acción, dando entrada de esta forma a una suerte de acción popular, que como recuerda la misma Sala en la resolución n.°2017-1102 recién citada, “nuestro ordenamiento, en general, rechaza”; pues equivaldría a un mero interés genérico de velar por la legalidad constitucional, desvirtuando así la naturaleza misma del propio recurso de inconstitucionalidad, llamado a resolver los choques reales de una disposición normativa con la Carta Fundamental. (…)” (La negrita no es del original)


 


Visto lo anterior, recomendamos, nuevamente, que se establezca un número mínimo de diputados y diputadas para ampliar la legitimación en la acción de inconstitucionalidad y así, evitar el entorpecimiento a la labor sustantiva de la Sala o el abuso del derecho.


 


Por tratarse de un proyecto de ley cuya intención es modificar el artículo 75 de la Ley 7135, se debe realizar de manera preceptiva, la respectiva consulta de constitucionalidad ante la Sala Constitucional y así evitar posibles vicios en el procedimiento.


 


 V. CONCLUSIÓN


 


Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, no obstante, se recomienda valorar los aspectos aquí señalados de constitucionalidad y de técnica legislativa.


 


Atentamente,


 


 


 


 


Silvia Patiño Cruz                                           Amalia Zeledón Lostalo


Procuradora                                                     Abogada de la Procuraduría  


 


SPC/AZL/cpb




[1] Artículo 73. Cabrá la acción de inconstitucionalidad:


a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional.


b) Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo.


c) Cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.


ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento.


d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional.


(Corregido el inciso anterior mediante Fe de Erratas y publicada en la Colección de Leyes y Decretos de 1989 II Semestre I Tomo Página 25. Anteriormente la redacción de este inciso indicaba: “d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratato público o convenio internacional.”)


e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.


(Corregido el inciso anterior mediante Fe de Erratas y publicada en la Colección de Leyes y Decretos de 1989 II Semestre I Tomo Página 25. Anteriormente la redacción de este inciso indicaba: “e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplinaria Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.”)


f) Contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas.


[2] Jinesta, E. (2014), Derecho Procesal Constitucional, página 339. San José, Costa Rica, Ediciones Guayacán.


[3] Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N°01102-2017 de las 09:05 horas del 25 de enero de 2017.


[4] “Artículo 96- Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos e iniciativas de referéndum en cualquiera de sus modalidades, en los siguientes supuestos:


(Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la ley para incorporar la consulta previa y facultativa de constitucionalidad de los procesos de referéndum, N° 10013 del 24 de agosto de 2021)


a) Preceptivamente, cuando se trate de proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la presente ley, así como de los tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros. (…)”