22 de noviembre de 2023

PGR-C-239-2023

Señor 

Eder Ramírez Segura

Alcalde Municipal

Municipalidad de Flores

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.°AMF-CE-125-2022 del 6 de julio de 2022, en cuya virtud nos plantea las siguientes interrogantes:

“1. ¿Es jurídicamente viable la aplicación de forma retroactiva, de una reforma reglamentaria municipal que pretende disminuir el grado de inseguridad jurídica a aquellos usuarios que se encuentran en un impás, entre la normativa existente y la que se pretende reformar, al ser esta más beneficiosa que la existente, pero además, al pretenderse el cumplimiento de una expectativa de derecho ya generada por la administración (sic).

2. ¿Resulta procedente la aplicación de la figura del transitorio dentro de un reglamento municipal, para ubicar en el tiempo, la forma en que se atenderán aquellos casos que pueden tener algún grado de afectación con las regulaciones del reglamento vigente y la reforma pretendida al mismo, por haberse generado una actuación de la Administración, llámese expectativa de derecho, tomando en cuenta, que la reforma contiene regulaciones más beneficiosas?

3. ¿Pueden considerarse el escenario expuesto, como parte de las excepciones al principio (sic) irretroactividad contempladas en el numeral 142 inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública?

4. Si aplicaren las excepciones al citado principio en reglamentos municipales, ¿existen límites a los efectos de la retroactividad en cuanto a: a) al plazo contado desde la puesta en vigencia de la norma, hacia atrás en el tiempo para la aplicación de los efectos; b) criterios objetivos (derechos adquiridos) y criterios subjetivos (cualidades de los administrados) para la escogencia de cuáles particulares les aplicarían los beneficios de la retroactividad?”.

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se aportó el criterio n.° AJ MF-CI-58-2022, de fecha 15 de junio de 2022, emitido por la Asesoría Legal de esa corporación municipal, en el que se emiten las siguientes conclusiones:

“1. Conforme el numeral 170 de la Constitución Política concordado con el postulado 4 inciso a) del Código Municipal, le permiten a los gobiernos locales emitir sus propias reglamentaciones dada la autonomía administrativa que poseen.

2. Los reglamentos municipales pueden ser internos, es decir, si producen efectos para dentro de la organización administrativa y operativa, o bien externos, si producen efectos o crean, modifican o suprimen derechos para los particulares.

3. La máxima del derecho conocida como seguridad jurídica, permite la irretroactividad de la ley, es decir, no aplicar una norma nueva para situaciones de hecho y de derecho presentes antes de la entrada en vigencia de la ley.

4. La irretroactividad de la ley, se encuentra contemplada en el numeral 34 de la Constitución Política. Sin embargo, en varias ramas del Derecho como Penal y Administrativo, se excepciona y por ende se permite la retroactividad de la ley, siempre y cuando beneficie a los administrados.

5. La irretroactividad y sus excepciones, se extienden también a los reglamentos municipales, sobre todo, las regulaciones externas.

6. La retroactividad se permite en el Derecho Administrativo y en el Municipal, siempre y cuando no se afecten situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos.

7. Las situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos, se diferencian de las expectativas de derecho en que los primeros ya ingresaron a la esfera patrimonial tangible o intangible, del administrado y por ende son jurídicamente constatables; mientras que las expectativas de derecho son únicamente anhelos mas no beneficios legales en firme.”

8. Tanto en la Constitución Política, Ley General de la Administración Pública como en el Código Municipal, no existe expresamente un límite temporal o subjetivo (administrados a quienes se les puede aplicar o no) del instituto de la retroactividad. Por lo que cada caso en el que la Administración Pública desee aplicar la figura jurídica en cuestión, deberá atender los elementos básicos del acto administrativo, es decir, motivo, contenido y fin para justificar tal normativa de efectos retroactivos.

9. Para efectos de una reglamentación externa municipal, que tenga efectos retroactivos, es necesario analizar cuales derechos adquiridos de los administrados, podrían afectarse y para ello, es menester identificar el acto administrativo o decisión judicial, que efectivamente les otorgó tal situación jurídica consolidada y bajo que (sic) condiciones”.

A pesar de que las preguntas formuladas por el señor alcalde no resultan del todo claras, se desprende el interés del Gobierno local en determinar si es viable la aplicación retroactiva de una eventual reforma a un reglamento municipal en beneficio de determinadas personas –se habla de usuarios– ante una expectativa de derecho generada por la Administración –entenderíamos que alude a la propia Municipalidad de Flores–,  por lo que también se desea saber si es posible valerse de una disposición transitoria para cubrir esos casos que pueden tener algún grado de afectación con la regulación vigente y que se verían favorecidas por la nueva norma, así como si el supuesto descrito calza dentro de las excepciones al principio de irretroactividad del inciso 2 del artículo 142 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) –en lo sucesivo LGAP– y los límites a los efectos de la retroactividad de la norma en cuanto al plazo, derechos adquiridos y las cualidades de los administrados “para la escogencia de cuáles particulares les aplicarían los beneficios de la retroactividad”.

Cabe destacar que ni el oficio de consulta, ni el criterio legal remitido indican los términos o al menos la materia sobre la que versaría la eventual reforma reglamentara que dependiendo de cuál sea –hacienda local, urbanismo, ambiental, empleo público, etc.– así podría incidir en el análisis que se vaya a hacer; lo que en modo alguno hubiese afectado la admisibilidad de la consulta, pues no por ello se consideraría un “caso concreto” y más bien hubiese contribuido a dar un dictamen más preciso sobre los temas que se plantean.

Por lo expuesto, nos limitaremos a dar una respuesta general a los puntos consultados, enfocándonos en la aplicación en el tiempo del ordenamiento jurídico-administrativo, que sirva de referencia a ese ente territorial de cara a las posibles reformas que se propone hacer en el respectivo cantón.

 

 

A.                LA APLICACIÓN DE LA NORMA JURÍDICA EN EL TIEMPO: SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY, DERECHOS ADQUIRIDOS, SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS, EXPECTATIVAS DE DERECHO Y LÍMITES A LA RETROACTIVIDAD NORMATIVA

De entrada, el principio y regla general es que toda norma jurídica rige a futuro, esto es, ordinariamente produce efectos ex nunc, por lo que no tienen eficacia hacia el pasado. Los límites de la vigencia, referidos a su inicio y término, para la ley los define la propia Constitución Política en su artículo 129, al señalar que es obligatoria y surte efectos desde el día que la ley designe y a falta de especificación se contempla una de vacatio legis de diez días después de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta (así lo reitera el artículo 7 del Código Civil). En cuanto a su término, el párrafo in fine dispone que la ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior o por la vía del referéndum, siendo poco común que sean las mismas normas legales las que autolimiten su vigencia.

Se entiende que es hasta con la publicación de la ley que se puede garantizar el conocimiento general de su contenido por la población y la razón para que no se pueda aplicar a situaciones o hechos ocurridos antes de que entre en vigor.

Tratándose de normas reglamentarias, la LGAP exige igualmente su publicación como requisito de eficacia (artículos 121.2, 140 y 240.1) y parte de la misma regla general de la irretroactividad de sus efectos, al establecer que “producirá efecto en contra del administrado únicamente para el futuro” (artículo 142.1, el subrayado no es del original).

Para el caso específico de los reglamentos municipales, el párrafo in fine del artículo 43 del Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998) sigue la misma línea respecto a que la publicación determina el comienzo de la vigencia o la fecha posterior que la disposición reglamentaria indique.

La publicación de la norma legal o reglamentaria garantiza, entonces, el conocimiento previo de la ciudadanía del Derecho aplicable a sus actos o negocios y la certeza de las consecuencias jurídicas que llevan aparejados.

La publicidad de las normas está en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica[1], pues en los términos de la sentencia del Tribunal Constitucional español n.°179/1989, de 2 de noviembre, “sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento”(fundamento jurídico 2).

Nuestra Sala Constitucional ha reconocido la naturaleza constitucional de dicho principio en tanto es consustancial a un Estado social y democrático de Derecho. Así, en la sentencia n.° 8390-97 de las 16:21 horas del 9 de diciembre de 1997 sostuvo:

“La seguridad jurídica es un principio constitucional que en su sentido genérico consiste en la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán aseguradas por la sociedad, protección y reparación: es la situación del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, que sabiendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene fundamentales expectativas de que ellas se cumplan. Ese valor jurídico pretende dar certeza contra las modificaciones del Derecho, procura evitar la incertidumbre del Derecho vigente, es decir, las modificaciones jurídicas arbitrarias, realizadas sin previo estudio y consulta. Puede ser considerada tanto en sentido subjetivo y objetivo, pero ambos están indisolublemente vinculados; en su sentido subjetivo es la convicción que tiene una persona de que la situación de que goza no será modificada por una acción contraria a los principios que rigen la vida social y en sentido objetivo se confunde con la existencia de un estado de organización social, de un orden social. En la mayoría de los ordenamientos jurídicos positivos existen normas que pretenden dar cumplimiento al valor de la seguridad jurídica; en el nuestro tenemos varias expresiones de ese principio tales como la presunción del conocimiento de la ley, el principio de la reserva o legalidad penal, el principio de irretroactividad de la ley, la cosa juzgada y la prescripción, entre otros” (ver en igual sentido, las resoluciones de esa Sala números 2000-0878 de las 16:12 horas del 26 de enero del 2000 y 267-2012 de las 15:34 horas del 11 de enero de 2012).

Sin embargo, este principio no debe interpretarse como intangibilidad absoluta de nuestro ordenamiento jurídico, pues la seguridad jurídica no pretende la petrificación de este[2], según lo ha aclarado también la Sala Constitucional en repetidas ocasiones, para muestra, la sentencia n.°2016-6729 de las 9:05 horas del 18 de mayo de 2016, en la que dijo: “no existe derecho fundamental a la intangibilidad del derecho, es decir, las normas jurídicas pueden variar, y el conjunto de actividades sociales, que antes no estaban, estarían luego sujetas a dichas normas” .

A la luz de lo expuesto hasta ahora, no se termina de comprender la necesidad de darle efectos hacia el pasado a una reforma reglamentaria que esa municipalidad pretende dictar, si de acuerdo a lo ya explicado, a partir de su publicación irradiaría sus efectos para todo el cantón y, en principio, debería ser una norma de aplicación general.

A este respecto, es importante advertir desde ahora que en la elaboración de las normas jurídicas (incluidos los reglamentos) se debe evitar las fórmulas proclives a la arbitrariedad o a la confusión, pues por imperativo del citado principio de la seguridad jurídica, se debe perseguir la certeza y la claridad de los textos normativos.           

Con todo, se reconoce la licitud constitucional de la retroactividad, en la medida en que como lo consagra la misma Constitución Política en su artículo 34, no sea in peius de las personas o de sus derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. Dice así el aludido precepto:   

“A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”.

En efecto, la Sala Constitucional al referirse a los alcances del texto anterior que le da sustento constitucional al principio de irretroactividad de la ley, señaló en la resolución n.°259-91 de las 16:30 horas del 1 de febrero de 1991:

 “III.- En nuestro medio el principio de irretroactividad de la Ley, que contempla el artículo 34 de la Constitución Política, no prohíbe irrestrictamente la retroactividad. No es, que el Estado y sus instituciones puedan aplicar válidamente hacia atrás normas posteriores para resolver situaciones posteriores como una forma de prepotencia que no conviene a los intereses de los administrados, sino que, en virtud de la certeza que justifica todo el ordenamiento, las relaciones se deciden conforme con las reglas vigentes cuando se dieron esos vínculos. De lo contrario se desnaturalizaría la esencia de lo jurídico, que en último término es un saber a qué atenerse en las relaciones que ocurren entre los administrados y el Poder Público. Lo vedado no es entonces la retroactividad en sí misma, sino la retroactividad perjudicial, porque causa daño irreparable en razón de que va contra la certeza. Agrega la citada disposición constitucional que a ninguna "ley" entendida como "norma", se le dará efecto retroactivo perjudicial, lo que permite concluir que si cabe la retroacción beneficiosa” (el subrayado no es del original).

Conviene retener de la sentencia anterior las siguientes ideas. En primer lugar, aun cuando el artículo 34 constitucional se refiera específicamente a la ley, el principio de irretroactividad se extiende a toda norma jurídica, incluyendo los reglamentos. En segundo lugar, cabe la retroactividad in bonus o en beneficio de la persona, nunca en contra de esta o de sus derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que se alcanzaron o establecieron bajo la normativa anterior. Por fin, la nueva normativa que se emita está llamada a regular las relaciones jurídicas que surjan o se lleguen a concretar durante su vigencia, no para resolver situaciones que ocurrieron antes al amparo de la norma primitiva o derogada, pues más allá del ámbito de retroactividad que se le quisiera dar –siempre en beneficio de los administrados– podría constituir un foco continuo de incertidumbre o de problemas interpretativos para el operador jurídico y de posibles conflictos (administrativos o incluso jurisdiccionales) para la Administración autora de la disposición reglamentaria acerca de su correcta aplicación, a todas luces innecesarios si se observa la regla general de temporalidad consistente en aplicar la norma jurídica vigente a las situaciones existentes, no a las pasadas.  

Siguiendo esta línea de ideas, la retroactividad a la que hace referencia el artículo 34 de la Constitución Política se refiere a aquella que intenta interferir con derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas que surgieron bajo la vigencia de una ley anterior a la promulgación de la nueva ley. Estas situaciones tienen características de validez y efectividad definidas bajo las regulaciones anteriores, y sus efectos y consecuencias no pueden ser modificados por nuevas disposiciones, a menos que impliquen un beneficio para los interesados. Esto está respaldado por la jurisprudencia constitucional (ver en ese sentido, las resoluciones números 1996-7043, 1996-2791 y 1996-2970).

En el oficio de consulta se deja ver cierta preocupación en retrotraer los efectos de la eventual reforma reglamentaria pretendida por esa municipalidad a partir de una expectativa de derecho creada por ella misma, por lo que conviene traer a colación lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-002-2010, del 11 de enero:

“1.-        Sobre el principio de irretroactividad

El artículo 34 constitucional prohíbe dar aplicación retroactiva a las normas jurídicas cuando ello perjudique al administrado. La Constitución Política, conforme con la terminología clásica, utiliza el concepto de "derechos adquiridos" y "situaciones jurídicas consolidadas" como límites a la aplicación retroactiva de las normas. El problema es determinar el significado de cada uno de esos conceptos y específicamente qué se entiende por irretroactividad. Un tema que no es pacífico ya que existen diversos planteamientos y discusiones doctrinales que determinan que en el fondo la respuesta tiene que hallarse en el propio derecho positivo.

No obstante, la doctrina moderna sobre el tema rechaza la noción de "derechos adquiridos" porque no da cuenta de todos o de la mayor parte de los problemas que pueden presentarse cuando se producen conflictos de leyes en el tiempo. Por ejemplo, dicha noción no responde a los problemas relativos a los efectos jurídicos a constituirse en el futuro respecto de un hecho o acto regulado por una ley, con base en el cual se obtiene o consolida el derecho. Tampoco responde al hecho de que nadie está legitimado para pretender la inalterabilidad e inmodificabilidad del ordenamiento jurídico. El concepto de "derecho adquirido" debe entenderse, entonces, como aquél que ha ingresado definitivamente en la esfera jurídica del particular. Es este el sólo derecho a respetar por la nueva legislación. Antes de que el derecho se haya incorporado al patrimonio del administrado, éste es sólo titular de una expectativa de derecho.

Para determinar si una disposición es retroactiva, e incluso para clarificar el concepto de situación consolidada, debe tomarse en cuenta el carácter subjetivo u objetivo de la situación jurídica concreta. Ello nos permite, en efecto, determinar si una ley o reglamento es objeto de una aplicación retroactiva o bien, si simplemente el problema que se plantea es el de la eficacia temporal hacia el futuro con modificaciones del régimen jurídico establecido, propio de toda norma posterior que regule la misma materia.

La distinción entre situaciones jurídicas objetivas y subjetivas, sistematizada por la Escuela de Burdeos, señala que la primera es la establecida por un acto-regla; es decir, por la norma jurídica en abstracto. En cuanto situación normativa objetiva, general y abstracta, no individualizada sino que configura un estado jurídico a ser aliado al administrado. En esa medida, la situación objetiva no produce por sí misma derechos adquiridos ni constituye una situación jurídicamente consolidada en favor del particular. Ello conlleva a que la ley pueda siempre modificar situaciones jurídicas existentes al momento de su promulgación, sin que incurra en retroactividad, ya que no se afecta un derecho preexistente.

La situación jurídica consolidada constituye una situación subjetiva porque es la consecuencia de una individualización de la situación abstracta, prevista por la norma; en tanto situación subjetiva, genera una situación especial del administrado, sea otorgándole o reconociéndole un derecho, sea suprimiéndole una cualidad o estado jurídico. Se trata de una situación individual y especial. Lo propio de esa situación subjetiva es su inmodificalidad a pesar de las vicisitudes de la norma que la originó. El acto que da origen a la situación no puede, en consecuencia, ser modificado por una norma posterior. Es el caso del contrato y, en general, de los negocios jurídicos.

No obstante, la situación jurídica subjetiva puede revelarse como estática o como dinámica, según que esté produciendo efectos o éstos estén ya consolidados. La situación jurídica subjetiva estará en fase estática cuando se trate de los efectos ya sucedidos, acaecidos y consolidados. Esa situación es inmodificable. Así por ejemplo, la ley que afecte los efectos de una situación producidos bajo una ley anteriormente vigente, será retroactiva. Pero dicha conclusión no es válida si se refiere a la fase dinámica de la situación. En este caso, resulta imperioso distinguir entre constitución de la situación jurídica y su extinción definitiva o parcial. La ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley antigua. Los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la ley vigente al momento en que la situación surge (supervivencia del derecho abolido).  Por el contrario, la ley nueva rige las condiciones de constitución de las situaciones jurídicas que no se habían presentado durante la vigencia de la ley derogada pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme con la ley antigua. Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. En consecuencia los efectos jurídicos ya consolidados o en curso de ejecución no pueden ser modificados por la ley posterior.

Conforme lo cual, se estará ante una situación de retroactividad cuando la norma nueva se aplica a un supuesto de hecho ya acaecido y consumado en un momento anterior al de su entrada en vigencia. Lo que no excluye la posibilidad de que rija efectos de las situaciones en curso. Es claro, no obstante, que un establecimiento que funciona en forma permanente y continúa no puede alegar que goza de una situación jurídica consolidada en orden a ese funcionamiento, que le permita excluir la aplicación de cualquier cambio normativo que regule ese funcionamiento o incida en él. Una posición en ese sentido llevaría, como se ha indicado, a la petrificación del ordenamiento. Cabe sostener, entonces, que en la medida en que ese funcionamiento se mantiene estamos ante una situación dinámica que permite la aplicación de los cambios que se produzcan respecto a todo efecto en curso o que deba acaecer. Esto implica la necesaria adaptación del establecimiento a las normas que regulan la operación, posibilitando la misma. Y ello debe afirmarse no sólo respecto de las normas que se refieren a la actividad material del establecimiento, sino también de aquéllas dirigidas a mantener el orden público general. Es el caso, de las normas relativas a la seguridad, el orden y la salubridad.  Normas de orden público que anteriormente se afirmaban de aplicación inmediata. Y es que no se concibe que las regulaciones sobre orden, seguridad o tranquilidad dirigidas a permitir una armoniosa vida en comunidad estén sujetas a los requerimientos de cada una de las personas, públicas o privadas, establecidas en el territorio nacional. E igual debe afirmarse en relación con la salud pública” (el subrayado no es del original, ver en igual sentido, el dictamen C-053-2011 del 3 de marzo del 2011).

Por su parte, la Sala Constitucional ha abordado la diferencia entre los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas en los siguientes términos:

“Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla….

1. La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo –e inconstitucional– pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante. Y,

2. La tutela de las situaciones jurídicas consolidadas implica que, si bien los interesados no podían pretender que las normas en cuestión (y, con ellas, la regla que creaban) no pudiesen ser nunca más objeto de reforma o incluso, como ocurrió, de derogatoria, sí tenían derecho a esperar que, respecto de ellos mismos y de todas las demás personas que estuviesen sometidas al mismo estado de cosas, se produjese o produzca la consecuencia que anticipaban. Ese estado de cosas estaba caracterizado por la regla que conectaba causalmente su situación fáctica (enfermedad incapacitante) con el efecto previsto en la ley (el disfrute, hasta por lapso indefinido, de una licencia y el pago del auxilio pecuniario correspondiente). El hecho de que la regla haya desaparecido –cosa que el legislador tiene potestad indudable para hacer– no puede tener la virtud de producir que para ellos ya no surja la consecuencia a la que ya tenían derecho. Esto sólo podría ocurrir, ex nunc, para quienes, a la fecha de la reforma legal, no hubiesen adquirido ese título” (resolución n.°2765-1997 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997, el subrayado no es del original).

A la luz de lo expuesto, una expectativa de derecho no tiene la virtud de condicionar la futura emisión de una norma, en tanto se trata de una mera posibilidad de obtener un derecho y que únicamente se convierte en un derecho efectivo cuando se cumplen las condiciones normativas que le dan origen; esto es, hasta que se materialice el beneficio en favor de una persona (ver nuestro dictamen C-085-2013, del 20 de mayo). Sobre el tema en cuestión, la Sala Constitucional en el voto n.°2010-97 de las 16:48 horas del 9 de abril de 1997, afirmó:

“I.- RETROACTIVIDAD DE LA LEY: La doctrina mayormente conocida para establecer cuando existe retroactividad de la ley, es la que se conoce por la teoría de los derechos adquiridos. Esta teoría define que la ley es retroactiva cuando destruye, modifica o restringe un derecho adquirido bajo el imperio de una ley anterior, o sus consecuencias jurídicas. No lo es en cambio si aniquila una facultad legal o una simple expectativa, entendiendo por ésta la esperanza que se tiene, atendiendo a un hecho pasado o a un estado actual de cosas, de gozar de un derecho cuando éste nazca. Asimismo debe tenerse claro que, el Derecho Subjetivo es aquel que alude a la facultad que las personas físicas o jurídicas tienen no para realizar determinados actos, sino también para exigir que otras personas de igual índole, sin excluir al Estado, no les impidan realizar lo que la ley permite o no prohíbe” (el subrayado no es del original).

A mayor abundamiento, ese alto Tribunal en la sentencia n.° 2000-5291 de las 10:42 horas del 30 de junio de 2000, termina de precisar que las proyecciones futuras de una determinada relación jurídica que no llegaron a consumarse no pasan de ser meras expectativas de derecho, que como tales, no encuentran cobijo en la interdicción del artículo 34 constitucional, ni pueden limitar la potestad normativa del Estado:

“I.- El artículo 34 de la Constitución Política y la protección de los derechos adquiridos. Dispone la citada norma constitucional que "A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas". Interesa en el caso desentrañar el correcto sentido que debe conferirse a la controvertida expresión derecho adquirido, de la cual pretende el recurrente derivar un principio que vendría a proteger a sus representados de las variaciones en el régimen laboral a que se han visto sometidos, con motivo de su traslado como antiguos empleados del Departamento de Aguas del SNE, al Instituto Meteorológico Nacional, que, como dependencia del MINAE, se encuentra bajo la cobertura del Régimen de Servicio Civil. Como adquirido, se debe entender aquel derecho (en cuanto expresión de una relación jurídica concreta que se proyecta sobre un determinado sujeto) que ha ingresado efectivamente en el patrimonio de una persona, de modo tal que no podría eliminarse sin causar un concreto y evidente menoscabo en las condiciones que ya ostentaba con anterioridad. Así, no podría entrar dentro de esta concepción, una mera expectativa a futuro, aún cuando se contara con parámetros objetivos para hacer el cálculo de lo que podría constituir su posible consecuencia efectiva, pues lo cierto es que en este último estadio aún no ha pasado a formar parte de la esfera patrimonial del sujeto, ergo, no puede considerarse entonces "adquirido". El espíritu del artículo 34, impide a la nueva ley incidir sobre los efectos jurídicos ya producidos en determinadas situaciones concretas, derechos subjetivos que ya contaban con una expresión individualizada en el patrimonio de una persona al momento de sobrevenir la nueva legislación. Bajo este razonamiento, ha de admitirse que la proyección futura de una determinada relación jurídica, no puede verse cobijada por esta garantía constitucional, pues tal cosa apareja una suerte de "congelamiento" o petrificación del ordenamiento y de la potestad legislativa y reglamentaria del Estado, que no compagina con el principio derivado del artículo 129 constitucional, cuando señala que "las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen". Lo anterior, por cuanto ante toda posible variación en el régimen jurídico atinente a determinada materia, cualquiera podría alegar su "derecho adquirido" a que se mantengan o conserven las condiciones normativas anteriores, lo que en buena lógica resulta claramente inadmisible. Volviendo a lo dicho líneas atrás, la interdicción constitucional que fluye del artículo 34 rige únicamente para los derechos asumidos, integrados al patrimonio. En cambio, sobre las situaciones pendientes, futuras, sobre lo no consumado aún, sólo es posible poseer una expectativa. Dentro de una relación jurídica que se mantiene en el tiempo, no existe aplicación retroactiva cuando las nuevas condiciones normativas se aplican al desarrollo futuro de la relación, sin incidir sobre los efectos ya consumados en la situación anterior. Por ello, la garantía constitucional en cuestión admite o tolera una reorganización, modernización o revaloración del régimen de relaciones entre el Estado y el empleado público, lo que no sólo es una facultad inherente para la Administración desde su perspectiva o posición de patrono, sino además indispensable para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos y gubernamentales, siempre que se respete el límite del artículo 34 con los alcances que se han venido señalando” (el subrayado no es del original).

Sin ánimo de ser engorroso, cabe mencionar también el dictamen C-306-2008, del 3 de setiembre, en el que la Procuraduría al abordar nuevamente los efectos de la norma jurídica en el tiempo, reitera la diferencia existente entre los derechos adquiridos –sobre los que se erige la protección derivada del principio constitucional de irretroactividad– y las simples expectativas de derecho que aún no han evolucionado a derechos consolidados, sobre las que cualquier futura ley sería de aplicación inmediata: 

“Con fundamento en aquellos límites constitucionales, puede afirmarse entonces que en relación con los efectos de la ley en el tiempo, la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno, según el cual, la ley o bien la normativa nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, pues obviamente, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe un conflicto de leyes, como tampoco cuando los hechos y situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva. La necesidad de establecer cuál es la ley que debe regir un determinado asunto, se presenta −como en este caso− cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua, pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos.

La fórmula general que emana del artículo 34 constitucional para solucionar los anteriores conflictos, obviamente es la irretroactividad de la ley, ya que ella garantiza que se respeten los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley; así que ésta entra a regular dicha situación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.

Es claro entonces, que la norma (art. 34 constitucional) protege únicamente las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas, o bien a los derechos adquiridos, no así a las que configuran “meras expectativas”, pues éstas, por no haberse perfeccionado el derecho, están indiscutiblemente sujetas a las futuras regulaciones que la ley o la normativa en general introduzcan” (el subrayado no es del original).

Se deriva de lo expuesto, que antes de que la expectativa se convierta en un derecho adquirido, el individuo solo tiene la esperanza de llegar a gozarlo, cuya materialización depende de que se cumplan las condiciones específicas previstas en la norma vigente a la sazón.

De ahí que resulte extraño que se pretenda emplear una disposición transitoria para atender esos casos aferrados a una expectativa de derecho a los que, según se acaba de indicar, cualquier nueva regulación les sería plenamente aplicable, tomando en consideración que la función de este tipo de preceptos pertenecientes al Derecho Intertemporal es procurar la solución de los conflictos de leyes, según lo explicamos en el dictamen C-341-2018, del 21 de diciembre: “Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley. Debe recalcarse que la vigencia de los transitorios está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia” (el subrayado no es del original).

La opción, entonces, de usar un transitorio para aclarar que a determinado grupo de personas les será también aplicable la eventual reforma reglamentaria que se llegue a aprobar supone que, respecto a ellos, la normativa actualmente en vigor –más restrictiva o menos beneficiosa, según se indica en el oficio de consulta– está desplegando su eficacia. Pues sí ya surtió efectos, significa que para esos administrados la consecuencia aparejada al supuesto de hecho regulado ya se consumió; por lo que no haría falta ninguna disposición transitoria, al quedar sujetos a la reglamentación que en ese momento se encuentre vigente.

Ante esa coyuntura, el ente territorial debe guardar la cautela del caso en su intención de retrotraer los efectos de una futura normativa en función de la materia de que se trate, de forma que no se vaya causar un mayor inconveniente o afectación para el interés público respecto al beneficio que se trata de obtener para unas cuantas personas a partir de una mera expectativa de derecho que, según se explicó ampliamente, no cuenta con la protección del principio de irretroactividad. 

Para lo cual, se debe considerar que la hipótesis consultada del inciso 2 del artículo 142 de la LGAP, contiene un importante límite a la retroactividad de reglamentos y actos administrativos en general, pues no solo se requiere que los motivos que la justifican existan desde la fecha señalada para inicio de sus efectos –es decir, que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto– y que no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Justo a propósito de la retroactividad de las disposiciones reglamentarias conforme a la regulación de la LGAP y a manera de recapitulación de cuanto se ha dicho hasta ahora, conviene citar, pese a su extensión, el dictamen C-058-2004, del 18 de febrero, en el que sostuvimos:

“Consulta Ud. si puede aplicarse con efectos retroactivos una reforma reglamentaria que permita la aplicación de la Ley, sin eliminar el 100% de los impuestos exonerados a la maquinaria y equipo.

Uno de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica. Junto con el valor justicia es la base del ordenamiento. Por ello, se considera que la seguridad está ligada a la noción de Estado de Derecho (B, MATHIEU-M, VERPEAUX: Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, LGDJ, 2002, p, p. 703), e incluso de Estado Social de Derecho.  En efecto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha recogido la seguridad como valor fundamental del Estado Social de Derecho (así, en resoluciones N°s. 5402- 94, 169-95 y 4192-95, entre otras). Y esa caracterización no es de extrañar, ya que: la seguridad jurídica es una conditio sine qua non para el logro de otros valores constitucionales:

“En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del Derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de aquella que dimana de los derechos fundamentes, es decir, los que fundamentan el entero orden constitucional; y, función del Derecho que ‘asegura’ la realización de las libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales.”, A, PÉREZ LUÑO: La Seguridad Jurídica, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, p.20.

Del principio de seguridad se derivan distintos corolarios. Entre ellos, la claridad y no confusión normativa, la publicidad de las normas y sobre todo la irretroactividad de estas. El Derecho debe promover la certeza y ésta se afecta cuando la norma es confusa, impide al administrado conocer a qué debe atenerse o bien, si se le aplica retroactivamente incidiendo sobre situaciones consolidadas.  La Sala Constitucional ha indicado al respecto:

“La seguridad jurídica...es la situación del sujeto del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, que sabiendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene fundamentales expectativas de que ellas se cumplan.  Ese valor jurídico pretende dar certeza contra las modificaciones del Derecho, procura evitar la incertidumbre del Derecho vigente, es decir, las modificaciones jurídicas arbitrarias, realizadas sin previo estudio y consulta...” (Sala Constitucional, resolución N° 8390-97 de 16:21 hrs. del 9 de diciembre de 1997).

El principio no postula la intangibilidad del ordenamiento, pero sí que las modificaciones no sean brutales ni retroactivas, se adopten en su caso medidas transitorias que permitan la evolución de la legislación en un marco de certeza para los destinatarios. Jurídicamente, esa certeza puede lograrse a través de la claridad de la norma y del respeto a los principios de legítima confianza y de irretroactividad. Todo lo cual contribuye también a la coherencia y uniformidad del ordenamiento.

El principio de irretroactividad de las normas jurídicas tiene en Costa Rica valor constitucional. Dispone el artículo 34 de la Carta Política:

“A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”.

Si bien el Texto Constitucional se refiere a las leyes, es claro que la prohibición se extiende a toda norma jurídica, particularmente a los reglamentos. Carecería de sentido que se impusiese la regla a la ley, norma superior, y se permitiera que los reglamentos, normas secundarias e inferiores, pudiesen ser retroactivas. Del mismo modo debe señalarse que en los ordenamientos en que la Constitución no establece como principio general la irretroactividad de la ley, sí se establecen disposiciones que claramente señalan el carácter irretroactivo de los reglamentos. Este es el caso, por ejemplo de los ordenamientos francés y español.

La Sala ha señalado sobre el concepto genérico de “ley” en orden a la retroactividad:

“...en relación con el principio de irretroactividad de la ley en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, donde “ley” debe entenderse en su sentido genérico, como normas o disposiciones jurídicas (véase sentencia 473-94 de las 13:03 horas del 21 de enero de 1994), la Sala ha dicho que resulta un principio formal y sustancial, de modo que se viola no sólo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una disposición anterior, sino cuando los efectos, la interpretación o aplicación de esa última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación consagrado; que tanto el derecho adquirido como la situación jurídica consolidada se tornan intangibles por razones de equidad y de certeza jurídica; que el derecho adquirido, sobre todo relacionado con el aspecto patrimonial, denota una actuación consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado o incide en la esfera patrimonial de una persona, creando una ventaja o beneficio constatable; que la situación jurídica consolidada representa un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos; que lo relevante de la situación jurídica consolidada es que, por virtud de una sentencia o de un mandato legal, haya surgido una regla clara y definida que vincula un determinado supuesto de hecho con una consecuencia dada; que nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas nunca cambien, por eso el principio de irretroactividad no impide que una vez nacida a la vida jurídica la regla que conecta el hecho con el efecto, no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; que el principio opera para que una vez que se ha producido el supuesto de hecho condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla, no pueda impedir que surja el efecto condicionado esperado bajo el amparo de la norma anterior (véanse al respecto sentencias número 119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990, 1879-94 de las 17:30 horas del 20 de abril de 1994, 2765-97 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997, 6771-97 de las 12:15 horas del 17 de octubre de 1997)...”, Sala Constitucional, resolución N° 6131-98 de 17:24 horas del 26 de agosto de 1998. La cursiva no es del original.

Ahora bien, no toda situación de irretroactividad está prohibida. La Constitución prohíbe dar efecto retroactivo a las normas cuando esta retroactividad produce perjuicio a una persona, afecta sus derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. A contrario sensu, la norma jurídica puede ser retroactiva cuando beneficia a una persona, sin perjudicar a terceros. Este es el supuesto contemplado en la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 140: El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte”.

Artículo 142.-

1. El acto administrativo producirá efecto en contra del administrado únicamente para el futuro, con las excepciones que se dirán.

2. Para que produzca efecto hacia el pasado a favor del administrado se requerirá que desde la fecha señalada para el inicio de su efecto existan los motivos para su adopción, y que la retroacción no lesione derechos o intereses de terceros de buena fe.

Artículo 143.- El acto administrativo tendrá efecto retroactivo en contra del administrado cuando se dicte para anular actos absolutamente nulos que favorezcan a éste; o para consolidar, haciéndolos válidos o eficaces, actos que lo desfavorezcan.

Artículo 144.-

1. El acto administrativo no podrá surtir efecto ni ser ejecutado en perjuicio de derechos subjetivos de terceros de buena fe, salvo disposición expresa o inequívoca en contrario del ordenamiento.

2. Toda lesión causada por un acto a derechos subjetivos de terceros de buena fe deberá ser indemnizada en su totalidad, sin perjuicio de la anulación procedente”.

De las disposiciones transcritas se deriva que la retroactividad del reglamento está condicionada a que no se lesione derecho o interés de persona alguna.   Por consiguiente, si la aplicación retroactiva lesiona los derechos o intereses de un tercero debe entenderse prohibida, aun cuando beneficie al destinatario directo. En segundo término, es necesario que “desde la fecha señalada para el inicio de su efecto existan los motivos para su adopción”, lo que significa que desde ese momento podía haberse adoptado la disposición o acto favorable al administrado. En fin, un problema de retroactividad de la norma más favorable sólo puede plantearse cuando la disposición anterior que se deroga es susceptible de aplicación, por regir el hecho que se norma. De modo que ese criterio "norma más favorable" (concepto relacional) debe establecerse respecto de una norma que es susceptible de aplicación. Por lo que habría que establecer si la norma que se deroga o modifica es susceptible de ultraactividad” (el subrayado no es del original).

En definitiva, aun cuando se haya podido generar una expectativa de derecho por la Administración local que se pretende honrar con la aludida reforma reglamentaria y sin perjuicio de que, según se advirtió ya, se desconoce la materia o los términos sobre los que versará dicha modificación, debe tenerse el debido cuidado en retrotraer sus efectos para no afectar los derechos e intereses legítimos de terceros, ni lesionar la hacienda local, comprometiendo los recursos públicos del ente territorial, ni el interés público.

En ese sentido, el ejercicio de la potestad reglamentaria, con independencia del dimensionamiento en el tiempo que se quiera hacer de la norma, debe observar los límites propios del orden constitucional, respetando los derechos fundamentales, la jerarquía de las normas con rango superior, así como los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad, de forma que no se generen discriminaciones odiosas entre las personas que se busca beneficiar con la reforma y el resto de la población del cantón.   

 

 

 

B.                 CONCLUSIONES

            De conformidad con las consideraciones anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1.      El principio y regla general es que toda norma jurídica rige a futuro, produciendo ordinariamente efectos “ex nunc”, por lo que no tienen eficacia hacia el pasado. Se aplica la norma jurídica vigente a las situaciones existentes, no a las pasadas.

2.      La publicación de la norma legal o reglamentaria garantiza el conocimiento previo de la ciudadanía del Derecho aplicable a sus actos o negocios y la certeza de las consecuencias jurídicas que llevan aparejados.

3.      La publicidad de las normas está en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica, cuyo corolario de la irretroactividad de las normas jurídicas se aplica no sólo a las leyes sino también a los reglamentos (incluidos los municipales).

4.      Por imperativo del principio de la seguridad jurídica, se debe perseguir la certeza y la claridad de los textos normativos, por lo que en su elaboración se debe evitar las fórmulas proclives a la arbitrariedad o a la confusión.

5.      La retroactividad prohibida constitucionalmente es aquélla que lesiona los derechos e intereses de una persona, afectando derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas (artículo 34 constitucional).

6.      Por el contrario, se reconoce la licitud constitucional de la retroactividad cuando beneficia a la persona, sin afectar a terceros. En tratándose de reglamentos y actos administrativos se requiere, además, que los motivos que justifican la retroactividad existan desde la fecha señalada para inicio de sus efectos. Lo que implica que al momento en que se retrotrae la eficacia del reglamento, la situación podía haber sido regulada en los términos en que ahora se hace (artículo 142.2 LGAP).

7.      La expectativa de derecho no tiene la virtud de condicionar la emisión de una norma, en tanto se trata de una proyección futura o mera probabilidad de obtener un derecho, que únicamente se convierte en un derecho efectivo cuando se cumplen o materializan las condiciones normativas que le dan origen. Por ello, la expectativa de derecho no cuenta con la protección del principio de irretroactividad.

8.      De ahí que la Administración municipal deba guardar la cautela del caso en su intención de retrotraer los efectos de una futura reforma reglamentaria a partir de una simple expectativa de derecho, pues en función de la materia de que se trate, podría causar un mayor inconveniente o afectación para el interés público frente al beneficio que se trata de obtener para unas cuantas personas, si al actuar de esa manera, se produce una lesión a la hacienda local, comprometiendo los recursos públicos del ente territorial, o a los derechos e intereses legítimos de terceros.

9.      El ejercicio de la potestad reglamentaria, con independencia del dimensionamiento en el tiempo que se quiera hacer de la norma empleando un transitorio, debe observar los límites propios del orden constitucional, respetando los derechos fundamentales, la jerarquía de las normas con rango superior, así como los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad, de forma que no se generen discriminaciones odiosas entre las personas que se busca beneficiar con la reforma y el resto de la población del cantón.

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/ACS/hsc