23 de noviembre de 2023

   PGR-C-235-2023

Señor

Víctor Luis Arias Richmond

Alcalde municipal

Municipalidad de El Guarco

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. 035-AJ-ALC-2023 de fecha 30 octubre de 2023, que ingresó el 30 de octubre y fue asignado a este Despacho el 2 de noviembre recién pasado, y mediante el cual consulta, si teniendo un aumento presupuestario de más de un 20%:

1.      ¿Pueden los gobiernos locales realizar un aumento a los salarios de los funcionarios municipales que ocupan cargos de elección popular?

2.      ¿Cuál es el tope máximo de aumento de los salarios?

3.      ¿Cuál es el procedimiento administrativo para realizar dichos aumentos?

4.      ¿Debe el Concejo Municipal tomar un acuerdo para realizar el aumento o solo se necesita de la resolución de la administración municipal?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. 018-AJ-ALC-2023, fechado el 07 de febrero de 2023, según el cual: “(…) es posible aumentar de forma anual el salario del Alcalde tomando en consideración lo establecido en el numeral 30 del Código Municipal, siempre y cuando el presupuesto ordinario municipal aumente con respecto al del año anterior, según los parámetros establecidos en dicha norma, situación que debe acreditarse de previo y someterse a aprobación del Concejo Municipal, siempre y cuando se cuente con el contenido presupuestario requerido”.

I.- Consideraciones previas.

Siendo que el Alcalde consultante podría verse beneficiado de un eventual aumento salarial, según las interrogantes formuladas en esta gestión, esto por ser innegablemente uno de los puestos de elección popular a los que podría incrementarse su retribución, debe quedar claro que ningún jerarca debe utilizar la vía consultiva para requerir nuestro criterio sobre asuntos que, aunque relacionados con la institución que representa o de la que es parte, responden a su interés personal, y no propiamente a los intereses de la administración pública, pues ello implicaría avalar que se presente una consulta en su condición personal, y no en su carácter de representante de la Administración (Dictamen PGR-C-317-2021 de 23 de noviembre de 2021. En sentido similar los dictámenes PGR-C-313-2021 de 18 de noviembre de 2021 y PGR-C-033-2022 de 15 de febrero de 2022).

De modo que, por regla de principio, nos estaría vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción del interés general, al que debe responder nuestra labor de asesoramiento -arts. 113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422 de 6 de octubre de 2004- (Dictamen PGR-C-260-2022 de 24 de noviembre de 2022).

No obstante, partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.

II.- Jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República sobre los temas atinentes a la consulta.

La función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [1], siempre que no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815). De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable por parte de la Administración Pública (Dictamen C-233-2003 de 31 de julio de 2003. En sentido similar el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018).

Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Y revisados nuestros registros y archivos documentales, este órgano Superior Consultivo ha efectuado una interpretación uniforme y reiterada de la normativa aplicable, concretamente de los artículos 20[2] y 30[3] del Código Municipal, que inequívocamente proporcionan tasadamente los parámetros objetivos -condiciones y presupuestos (Dictamen C-116-2012 de 15 de mayo de 2012)- de las retribuciones económicas que perciben tanto los síndicos y regidores, como el propio Alcalde, y de sus eventuales ajustes o incrementos anuales. Desprendiéndose inequívocamente de aquella normativa una facultad reglada en la materia.

En contraposición a las discrecionales -que posibilitan elegir válidamente entre uno y otro curso de acción-, las facultades regladas de la Administración predeterminan de forma concreta una conducta determinada que el administrador debe seguir; o sea, cuando el ordenamiento jurídico establece, directa o indirectamente, de antemano qué es lo que el órgano debe hacer en un caso concreto, sustituyéndose así el criterio del órgano administrativo con la predeterminación  de lo que es más conveniente al interés público. En esos casos el administrador no tiene más opción que obedecer la ley y prescindir de su apreciación subjetiva sobre el mérito o conveniencia del acto, pues su conducta está al fin de cuentas prefijada por una regla de Derecho (Véase OJ-053-2000, de 29 de mayo de 2000).

Y en el caso del denominado ajuste o incremento retributivo de los alcaldes y demás puestos de elección popular de las corporaciones territoriales, como es el caso de regidores y síndicos -quienes devengan dietas-, es sin duda la propia Ley - en este caso los artículos 20 y 30 del Código Municipal-, la que establece de forma directa y exhaustiva, tanto las condiciones o supuestos necesarios para un eventual aumento en la retribución, sus límites, así como en el órgano competente para acordarlo. Aspectos todos que, efectivamente, han sido abordados en una consistente jurisprudencia administrativa por este órgano Superior Consultivo (Dictámenes C-103-99 de 26 de mayo de 1999, C-086-2004 de 12 de marzo del 2004, C-074-2006 de 27 de febrero del 2006, C-053-2009 de 20 de febrero de 2009, C-116-2012 op. cit. y OJ-021-2003 de 07 de febrero de 2003, entre otros).

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

·         De la relación armónica integrativa de los artículos 20 y 30 del Código Municipal, se reconoce una autorización a efectos de incrementar las retribuciones tanto de los síndicos y regidores, como del Alcalde, que debe ser entendida como una facultad -podrán aumentarse, dicen las normas-, no como una obligación y menos que deba hacerse de forma automática; es decir, el aumento no debe darse cada año en forma obligatoria (Dictámenes C-103-99, C-086-2004, C-074-2006 y C-116-2012, op. cit.).

·         Por su incidencia en la materia presupuestal, legalmente encomendada al Concejo Municipal -art. 13, inciso b) del Código Municipal-, es dicho órgano colegiado el que, por acuerdo de mayoría, decide el eventual aumento por aplicar en aquellas retribuciones, esto por medio del procedimiento legalmente establecido para la configuración de su voluntad administrativa (Dictámenes C-103-99, C-086-2004, C-074-2006, C-053-2009 y C-116-2012, op. cti.).

·         Como condición objetiva elemental e inexorable para incrementar tanto las dietas de los regidores y síndicos, como el salario del Alcalde, el artículo 30 del Código Municipal establece que el presupuesto municipal ordinario debe haber aumentado en relación con el año precedente. En otras palabras, sólo en el tanto y en el cuanto dicho presupuesto aumente, es posible acrecentar anualmente las citadas retribuciones (Dictámenes C-103-99, C-086-2004, C-074-2006, C-053-2009 y C-116-2012, op. cit.).

·         De forma tal, que la posibilidad de ese aumento en las retribuciones dichas debe entenderse bajo dos supuestos categóricos, cuales son: el sustento económico originado de las condiciones previstas en la recién citada norma y la propia voluntad de la Municipalidad de concederlo (Dictamen C-074-2006, op. cit.).

·         En el caso de las dietas de los regidores y síndicos, el artículo 30 del Código Municipal establece una eventual relación directa proporcional de su eventual acrecimiento con el aumento presupuestal constatado. Por ejemplo, si el presupuesto municipal ordinario aumentó en un quince por ciento, el incremento de las dietas podrá acordarse en un porcentaje igual o inferior, pero obviamente no superior al quince por ciento. Pero se establece un tope máximo de aumento del 20% de la suma que venía pagándose, el cual no puede excederse (Dictámenes C-103-99, C-086-2004, C-074-2006, C-053-2009 y C-116-2012, op. cit.).

·         En lo que respecta al salario del Alcalde municipal -art- 20 del Código Municipal-, éste puede aumentarse anualmente hasta en un 10% cuando se presenten las mismas condiciones para el aumento de dietas de los síndicos y regidores, según lo dispone el artículo 30 Ibíd; o sea, siempre y cuando el presupuesto ordinario de la municipalidad haya aumentado respecto del año anterior (Dictamen C-086-2004 y Pronunciamiento OJ-021-2003, op. cit.).

·         La validez de tal aumento, requiere la verificación, por parte del Concejo municipal, de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación -art. 112 del Código Municipal- -.(Dictámenes C-103-99, C-086-2004, C-053-2009 y C-116-2012, op. cit.).

·         Y como egreso de fondos públicos, el acuerdo firme de aumento tiene que ser incorporado en el presupuesto ordinario que deberá ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal -art. 106 del Código Municipal-.(Dictámenes C-103-99, C-086-2004, C-053-2009 y C-116-2012, op. cit.).

Por lo expuesto, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, la cual no es en todo caso inmutable y menos frente a un eventual cambio normativo, en el tanto no se ha emitido por parte del legislador norma alguna que incida en lo dicho, salvo aspectos de numeración del articulado del Código Municipal[4], no se evidencian motivos o razonamientos jurídicos diversos a los ya considerados, que nos hagan arribar a conclusiones distintas a las enunciadas, concluimos que, con respecto a lo consultado deberá estarse conforme a lo resuelto por este dictamen y nuestra jurisprudencia administrativa.

III.- Consideraciones finales.

Creemos conveniente indicar que, previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos y expusimos en el acápite anterior, hemos emitido abundantes pronunciamientos sobre los diversos temas concernidos en su consulta.

Este aspecto no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictamen PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023).

No está de más recordar entonces, que las normas jurídicas aludidas y nuestros dictámenes y pronunciamientos relacionados con su interpretación, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

·         De la relación armónica integrativa de los artículos 20 y 30 del Código Municipal, se reconoce una autorización a efectos de incrementar las retribuciones tanto de los síndicos y regidores, como del Alcalde, que debe ser entendida como una facultad -podrán aumentarse, dicen las normas-, no como una obligación y menos que deba hacerse de forma automática; es decir, el aumento no debe darse cada año en forma obligatoria.

·         Tanto el salario del alcalde municipal, como el monto de las dietas de los regidores y síndicos, podrán aumentarse dentro del límite que las normas de mérito establecen, en un 10% y un 20%, respectivamente.

·         Por su incidencia en la materia presupuestal, legalmente encomendada al Concejo Municipal -art. 13, inciso b) del Código Municipal-, es dicho órgano colegiado el que, por acuerdo de mayoría, decide el eventual aumento por aplicar en aquellas retribuciones, esto por medio del procedimiento legalmente establecido para la configuración de su voluntad administrativa.

·         La validez de tal aumento, requiere la verificación, por parte del Concejo municipal, de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación -art. 112 del Código Municipal-.

·         Y como egreso de fondos públicos, el acuerdo firme de aumento tiene que ser incorporado en el presupuesto ordinario que deberá ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal -art. 106 del Código Municipal-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd