16 de noviembre de 2023

PGR-OJ-120-2023

Señora

Ana Julia Araya Alfaro 

Jefa, Área de Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPASOC-0726-2023 del 13 de marzo del 2023, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales acordó consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “Reforma al artículo 18 del Código de Trabajo, Ley n.° 2 del 27 de agosto de 1943. Ley para garantizar los derechos laborales de las personas prestadoras de servicios de reparto mediante plataformas digitales”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23417.

Antes de referirnos al proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Sobre ese aspecto pueden consultarse, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020, PGR-OJ-094-2022 del 11 de julio de 2022 y PGR-OJ-089-2023 del 4 de setiembre de 2023.

I.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que la iniciativa busca reformar el artículo 18 del Código de Trabajo, n.° 2 del 27 de agosto de 1943,  con la finalidad de adicionar, en ese numeral, un texto que se refiera a la “presunción de laboralidad” en las actividades relacionadas con la prestación de servicios a terceros mediante la utilización de plataformas tecnológicas, pues en Costa Rica no existe normativa que regule las relaciones que surgen entre esas plataformas y las personas que les prestan sus servicios.

Sostiene que las personas repartidoras se han catalogado como “trabajadores independientes”, ya que tienen su propia organización, escogen sus propios horarios y disfrutan de una mayor libertad con respecto al modelo laboral tradicional. Sin embargo, menciona que existen estudios especializados que han señalado que esta nueva modalidad organizativa de trabajo representa una “hiperdependencia”, pues las personas prestadoras de esos servicios están sometidos a estándares muy rígidos y dependen económicamente de un mercado competitivo.

Indica que la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el informe denominado “Empleo atípico en el mundo, retos y perspectivas del 2016”, incluyó a las empresas de plataformas tecnológicas en el apartado referente a las relaciones de trabajo encubiertas y empleos por cuenta propia económicamente dependientes, como dos modalidades de empleo atípico existentes. Además, afirma que dicha Organización indicó que esa nueva modalidad de empleo atípico constituye un obstáculo para el cumplimiento de los elementos que configuran el trabajo decente.

Hace mención de algunos países que ya han avanzado con el tema de regulación del trabajo en plataformas digitales. Señala que en España, el Tribunal Supremo de Madrid mediante su sentencia n.° 805/2020 del 24 de setiembre de 2020, hizo un análisis de los indicios de laboralidad presentes en el funcionamiento de las plataformas digitales y concluyó en que  “…Glovo no es una mera intermediaria en la contratación de servicios entre comercios y repartidores […] Se trata de una empresa que presta servicios de recadería y mensajería fijando el precio y las condiciones de pago del servicio, así como las condiciones esenciales para la prestación de dicho servicio. Y es el titular de los activos esenciales para la realización de la actividad. Para ello se sirve de repartidores que no disponen de una organización empresarial propia y autónoma, los cuales prestan sus servicios insertados en la organización de trabajo del empleador, sometidos a la dirección y organización de la plataforma”.

Argumenta que esa sentencia constituyó el antecedente para que, mediante la Ley 12/2021 del 28 de setiembre de 2021, se dispusiera en España la inclusión de la presunción de laboralidad en el ámbito de las plataformas digitales de reparto en el Estatuto de los Trabajadores, inclusión que se pretende para Costa Rica por medio de la presente propuesta.

Afirma que los artículos 17 y 18 del Código de Trabajo podrían considerarse suficientes para la solución de posibles controversias relacionadas con la prestación de servicios por medio de plataformas digitales. No obstante, sostiene que la introducción de una “presunción de laboralidad” en las actividades de reparto, que se prestan en beneficio de personas físicas o jurídicas, brinda una mayor protección legal a los prestadores de esos servicios, pues podrían disfrutar de los derechos laborales que hasta el momento no les han sido reconocidos, derechos dentro de los que se encuentra la jornada máxima, el salario mínimo, las vacaciones, el aguinaldo, el seguro de riesgos de trabajo, el acceso a la seguridad social, etc.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como quedó evidenciado en el apartado anterior, el tema que se pretende regular ha sido motivo de debate e investigación a nivel nacional e internacional, pues no existe una tesis unificada sobre la naturaleza jurídica del vínculo que une a las personas que prestan sus servicios mediante el uso de una aplicación tecnológica y las empresas que controlan esas plataformas. A pesar de lo anterior, la tesis mayoritaria se ha inclinado a favor de catalogar esa relación como una forma de trabajo dependiente, en la que sí existe una relación laboral.

En ese sentido muchos tribunales internacionales han tenido que resolver, caso por caso, las denuncias interpuestas contra las empresas titulares de plataformas digitales, lo que ha generado pronunciamientos diversos sobre el posible vínculo laboral o no entre la empresa y los repartidores. Tal es el caso de Francia, donde se reconoció por primera vez en la sentencia n.° 17-20.079 del 28 de noviembre de 2018 de la Court de cassation, el carácter laboral de la relación jurídica entre la plataforma “Take Eat Easy” y sus colaboradores, aun cuando había contratos firmados como trabajadores independientes.  Por el contrario, en otro conflicto, en ese mismo país, la Cour d’appel en sentencia n.°19/12511 del 15 de febrero de 2022, consideró que los repartidores de “Stuart” eran autónomos y no trabajadores por cuenta ajena. (Plataformas digitales y contrato de trabajo: enfoque en la noción de vínculo de subordinación, M&B abogados, noticias jurídicas: recuperado el 15 de noviembre de 2023 https://mbabogados.eu/plataformas-digitales-y-contrato-de-trabajo-enfoque-en-la-nocion-de-vinculo-de-subordinacion/).

 En nuestro país existe un precedente jurisprudencial dictado en primera instancia por el Juzgado de Trabajo del III Circuito Judicial de San José, en el que se declaró que sí existió una relación laboral entre la persona demandante y la empresa encargada de la plataforma digital; no obstante, la sentencia n.° 212-2023 de las 15:34 horas del 27 de marzo de 2023 no se encuentra firme.

En el caso de España, después de varias sentencias que han resuelto a favor y en contra de la laboralidad de las prestaciones de servicios en plataformas digitales de reparto, el Tribunal Supremo resolvió un recurso de casación para la unificación de doctrina, en el cual hizo un análisis de los indicios que confirman la existencia de una relación laboral entre los repartidores y la empresa titular de la plataforma digital.  En esa oportunidad, el Tribunal rechazó la tesis de la empresa demandada en el sentido de que ella era una intermediaria en la contratación de los servicios entre los comercios y los repartidores (STS 805/2020, de 25 de septiembre de 2020).

Tal y como señalamos líneas arriba, la sentencia recién citada fue el antecedente para que se promulgara la Ley 12/2021 (conocida como Ley Rider) que introdujo la disposición adicional vigesimotercera a la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2015 del 23 de octubre 2015, relacionada con la presunción de laboralidad en el ámbito de las plataformas digitales de reparto. Esa disposición señala lo siguiente:

“Por aplicación de lo establecido en el artículo 8.1 [presunción de laboralidad general para todos los servicios], se presume incluida en el ámbito de esta ley la actividad de las personas que presten servicios retribuidos consistentes en el reparto o distribución de cualquier producto de consumo o mercancía, por parte de empleadoras que ejercen las facultades empresariales de organización, dirección y control de forma directa, indirecta o implícita, mediante la gestión algorítmica del servicio o de las condiciones de trabajo, a través de una plataforma digital (…)”. (Lo escrito entre corchetes no es del original).

Según señalan los proponentes del proyecto de ley, la iniciativa se inspira en esa norma para incorporar en nuestro ordenamiento jurídico la “presunción de laboralidad” en las actividades asociadas con el servicio de reparto, a través de plataformas digitales.  Para una mejor comprensión del tema, seguidamente transcribiremos, en un cuadro comparativo, el texto del artículo 18 del Código de Trabajo vigente y el texto que propone el proyecto de ley para ese numeral: 

Es importante traer a colación lo señalado por la OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo n.° 95 del 2006, en el sentido de que los Estados Miembros tienen la obligación de efectuar revisiones a su legislación, o a las situaciones generales que se estén desarrollando en el seno de las relaciones de trabajo, para así adoptar medidas en aras de proteger, bajo un enfoque progresista, cualquier situación precaria que pueda estar viviendo un sector laboral de la población:

“58. Debido a la brecha creciente que se ha abierto entre la ley y la realidad de la relación de trabajo, es indudable la necesidad de adoptar medidas para corregir ese hiato. El objetivo debería ser la actualización y clarificación del ámbito de aplicación de la ley relativa a la relación de trabajo, con miras a que se pueda reconocer con mayor facilitad toda relación de trabajo existente, así como desalentar los intentos de disfrazarla. Habida cuenta de cómo proliferan los casos de encubrimiento o de ambigüedad objetiva y el incremento de las relaciones «triangulares», los Estados Miembros de la OIT, con la participación de los interlocutores sociales, podrían pasar revista a su legislación y examinarla con objeto de identificar deficiencias en las leyes, en relación con problemas específicos y a la luz del derecho comparado. Este ejercicio les permitiría determinar la amplitud y la naturaleza precisa de las medidas que sea necesario introducir. Además, esa práctica podría dar lugar a la actualización continua del campo de aplicación de las leyes relativas a la relación de trabajo, como parte de un enfoque progresivo y dinámico”. (La relación de trabajo. Conferencia Internacional del Trabajo, 95a reunión. V Informe, 2006. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, pág. 16). 

De igual forma,  la Declaración del Centenario de la OIT para el Futuro del Trabajo del 2019, exhortó a los países miembros, entre otras cosas, a fomentar el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno, así como productivo y, por último, el trabajo decente mediante políticas y medidas que aseguren una respuesta adecuada a los retos y  las oportunidades de transformación digital del trabajo, incluido el que se efectúa mediante las plataformas digitales (Conferencia Internacional del Trabajo, 2019, pág. 7).

Por lo expuesto, esta Procuraduría es del criterio que la prestación de un servicio mediante la utilización de plataformas digitales puede presentar una gran variedad de características, por lo que la norma propuesta permite homogenizar el análisis sobre la existencia o no de un vínculo laboral entre el prestador del servicio y la plataforma, para definir los derechos laborales y la cobertura de la seguridad social que podría corresponder a las personas que se dediquen a esa actividad.

Asimismo, estimamos que establecer en nuestro ordenamiento jurídico regulaciones en materia laboral en relación con los trabajadores de plataformas tecnológicas, resulta acorde con las tendencias internacionales sobre la materia.  Además, fortalece la seguridad jurídica y supone un avance en la protección de los derechos laborales y de seguridad social de las personas que se desenvuelvan en dicha actividad, lo que fomenta también la uniformidad y previsibilidad de las futuras decisiones judiciales sobre ese tema.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley denominado “Reforma al artículo 18 del Código de Trabajo, Ley n.° 2 del 27 de agosto de 1943. Ley para garantizar los derechos laborales de las personas prestadoras de servicios de reparto mediante plataformas digitales”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23417, resulta acorde con las tendencias internacionales sobre la materia.  Además, fortalece la seguridad jurídica y supone un avance en la protección de los derechos laborales y de seguridad social de las personas que se desenvuelvan en dicha actividad, lo que fomenta también la uniformidad y previsibilidad de las futuras decisiones judiciales sobre ese tema.

Cordialmente,

    Julio César Mesén Montoya                                           Mariela Villavicencio Suárez

           Procurador                                                                 Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc