19 de enero de 2024

PGR-OJ-001-2024

Señor

Pablo Sibaja Jiménez

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-FPNR-28-OFI-398-2023 de 29 de noviembre de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre la posibilidad de la Caja Costarricense de Seguro Social de realizar donaciones de terrenos de su propiedad a órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas.

I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

            Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

II. SOBRE LO CONSULTADO.

En términos generales, sobre la donación de bienes inmuebles de la administración pública, hemos señalado que se trata de una trasferencia gratuita, sin contraprestación, y que ésta es posible, únicamente, si existe una ley que la habilite. Concretamente, hemos sostenido que “de conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas debe ser autorizada por la ley.” (Dictamen no. C-208-1996 de 23 de diciembre de 1996. En igual sentido, véanse los pronunciamientos nos. C-052-2011 de 3 de marzo de 2011, C-059-2014 de 27 de febrero de 2014, C-197-2016 de 20 de setiembre de 2016, OJ-009-2018 de 23 de enero de 2018, entre otros).

Específicamente, sobre la donación de bienes entre instituciones públicas, hemos señalado que “por su naturaleza le está vedado a la administración la posibilidad de disponer libremente de su patrimonio. (principio de legalidad artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política), por lo cual El Estado requiere de una ley que lo autorice a donar bienes inmuebles para satisfacer necesidades de otras instituciones.” (Opinión jurídica no. OJ-009-2018 de 23 de enero de 2018).

Existen algunas normas legales que autorizan, de manera genérica, la donación de bienes entre instituciones públicas. Por ejemplo, el artículo 71 del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) autoriza a las Municipalidades y a los órganos del Estado y a las instituciones autónomas y semiautónomas, a donarse bienes muebles e inmuebles, salvo que la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, caso en el que se requerirá la autorización legislativa previa.

La Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021) establece una autorización más amplia para la donación de bienes entre instituciones públicas:

“Artículo 75- Donación de bienes muebles e inmuebles. La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.

En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.

Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello.”

Al respecto, hemos expuesto que:

“Conforme a lo dispuesto en esta norma, sería posible la donación de un inmueble entre dos instituciones de la Administración Pública en tanto: a) el inmueble a donar no esté afecto a un fin público; b) la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público. Finalmente, no está de más indicar que deberá cumplirse con los requisitos legales establecidos en el anterior numeral para poder realizar la respectiva donación: resolución o acuerdo motivado por parte del máximo jerarca de la institución que dona, resolución o acuerdo de aceptación tomado por el máximo jerarca de la institución beneficiaria de la donación, avalúo administrativo del inmueble a donar.” (Dictamen no. C-104-2023 de 15 de mayo de 2023).

Tal y como hemos dispuesto, “estas autorizaciones «genéricas» tienen como límite el tipo de bien de que se trata, en tanto para la enajenación de un bien afecto a un fin público se requiere de una norma legal que lo desafecte expresamente y que, a su vez, autorice su enajenación.” (OJ-175-2001 del 22 de noviembre del 2001). 

Además, hemos precisado que, aunque se trate del traspaso de un bien demanial entre instituciones sin que se modifique su naturaleza demanial, se requiere una autorización legal específica. (Véanse los pronunciamientos nos. C-210-2002, del 21 de agosto del 2002, C-221-2008 de 25 de junio de 2008 y OJ-028-2023 de 15 de marzo de 2023).

Ahora bien, en el caso específico de la Caja Costarricense de Seguro Social, el artículo 73 de la Constitución Política establece que “no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.”

La Sala Constitucional, en el voto no. 4709-1997 de las 15 horas 15 minutos de 19 de 19 de agosto de 1997, dispuso que el proyecto de ley no. 12068, que pretendía autorizar a la Caja Costarricense de Seguro Social a donar un inmueble a la Municipalidad de San Carlos, resultaba contrario a esa disposición. Al respecto, señaló que:

“I. El objeto del proyecto de ley que se consulta es autorizar a la Caja Costarricense de Seguro Social para que segregue un lote de un inmueble de su propiedad y lo done a la Municipalidad de San Carlos (artículo 1), que habrá de destinarlo "a la construcción de oficinas gubernamentales" (artículo 2). Ahora bien: requerida la opinión de aquella institución por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración en el curso del procedimiento, el Presidente Ejecutivo de la Caja (en oficio No. 0298 de 12 de junio de 1995, visible a folios 36 y 37 del expediente legislativo) refiere las circunstancias en que aquel inmueble se traspasó a esta institución, la finalidad de ese traspaso (engrosar el patrimonio de la Caja como medio de financiar la atención, por cuenta de esta, de los indigentes, sin afectar el financiamiento de los seguros sociales), y manifiesta: «Así las cosas esta Institución aunque mediare una autorización legislativa como la que se proyecta, tendría que oponerse a un traspaso gratuito como el pretendido, toda vez que ello iría en contra del párrafo tercero (del artículo 73) de la Constitución Política...»

Y más adelante: «Consecuentemente nuestra posición tiene que ser necesariamente contraria al referido proyecto de ley, toda vez que si se le entendiere como una autorización, su objeto no podría concretarse de conformidad con la norma constitucional citada, y si se le quisiere dar la connotación de orden, la misma sería contraria a esa misma norma constitucional.»

El párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución Política dice:

«No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.»

En opinión de la Sala, lleva razón el Presidente Ejecutivo de la Caja cuando refiere el caso a lo dispuesto en la norma transcrita, por las razones que él mismo expone y que se recogen en los párrafos anteriores. Dicho de otro modo, el tercer párrafo del artículo 73 es una norma prohibitiva; por consiguiente, la ley es impotente (porque no sería válida) para remover el obstáculo anclado en esa norma prohibitiva y procurar, de una u otra manera, la donación de que se trata.

II. Si -por imperativo de la Constitución- la materia del proyecto consultado no está disponible para el legislador, la pretensión de que la ley remueva -mediante la autorización que se busca- el obstáculo creado por aquella, ya es en sí misma contraria a la Constitución. De aquí se sigue que fuere cual fuere el sentido del inciso 14 del artículo 121, o las limitaciones que impone el artículo 124 para delegar el conocimiento y aprobación de proyectos de ley en comisiones permanentes con potestad legislativa plena, lo decisivo en el presente caso es que la potestad legislativa en sí misma ha sido sustraída a la Asamblea por la Constitución.

(…)

Se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley de autorización a la Caja Costarricense de Seguro Social para donar un terreno de su propiedad a la Municipalidad de San Carlos, que se tramita bajo el expediente legislativo No. 12.068, es contrario a lo que se dispone en el párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución Política.”

            En nuestros pronunciamientos se ha seguido esa línea interpretativa. Así, por ejemplo, se ha expuesto:

“Lo anterior tiene importancia, porque si partimos del principio de que las descentralizaciones autónomas para desempeñar eficazmente sus cometidos, no se les puede afectar sus recursos económicos, podemos justificar la prohibición contenida en el artículo 73 constitucional complementada con la solidaridad estatal instaurada en el artículo 177. Es obvio que la Caja Costarricense del Seguro Social –como institución autónoma por excelencia- forma parte de la estructura del Estado, y como tal está legitimada para recaudar y distribuir sus fondos y reservas en la conservación y desarrollo del régimen de seguridad social en beneficio de todos los ciudadanos como un cometido estatal, de ahí que el constituyente expresamente estableció que los fondos y reservas de los seguros sociales - constituidos no solo con aporte de los patronos y trabajadores, sino con aportes del Estado - no pueden canalizarse hacia otras vías que no sean el logro de los fines propuestos. Lo anterior, nos lleva a afirmar, que la intención del constituyente fue precisamente evitar desfinanciar los fondos y reservas de los seguros. Es por ello, que esta Procuraduría considera que la prohibición contenida en el artículo 73 complementada con la solidaridad establecida en el artículo 177 constitucionales encierra en sí una exoneración general en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, por cuanto, si dicha institución tuviera que coadyuvar en el sostén de las cargas pública -tal y como lo dispone el artículo 18 constitucional- se vería privada de gran parte de sus recursos. Por agentes externos que interfieren en su administración y libre disponibilidad.” (C-045-1995 de 9 de marzo de 1995).

            En igual sentido, se ha señalado que:

“En todo caso, la anterior línea de interpretación es la que mejor se aviene con la regla constitucional que prohíbe transferir o emplear en finalidades distintas los recursos afectados a la seguridad social, que compete a la Caja Costarricense de Seguro Social gobernar de manera autónoma (art. 73 de la Carta Política).

Si bien es cierto que los recursos propios y ordinarios de la Caja son aquellos que proviene de la contribución forzosa del Estado, los patronos y los trabajadores, la Sala Constitucional ha reconocido que dicha institución autónoma también cuenta con recursos extraordinarios, provenientes del Estado o de terceros. A diferencia de los ordinarios, dichos recursos extraordinarios "... sí pueden llevar, por tratarse de donaciones contribuciones o participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo la construcción de un hospital, una clínica o compra de equipo especializado ..." (voto nº 6256-94).

Empero, estando legalmente afectados a dicho fin específico o al genérico de subvencionar la seguridad social, lo cierto es que se trata de recursos que deben gestionarse por mecanismos que impidan ser desviados a la atención de otros propósitos o que, de alguna otra forma, no lleguen a ingresar a las arcas de la Caja o lo hagan en forma mermada. (Opinión jurídica no. OJ-023-1997 de 13 de junio de 1997).

Con base en esas consideraciones, en la opinión jurídica no. OJ-039-2016 de 5 de abril de 2016, se señaló que el proyecto de ley no. 19.606 denominado “Autorización a la Caja Costarricense de Seguro Social para que segregue y done un terreno de su propiedad a la Municipalidad de Tibás para construcción de complejo deportivo de la comunidad”, podría presentar vicios de constitucionalidad, en virtud de que el bien inmueble objeto de donación fue adquirido por licitación pública con fondos de la Caja Costarricense de Seguro Social.”

En la opinión jurídica no. OJ-041-2016 de 6 de abril de 2016 se rindió un criterio similar, indicando que una posible solución al asunto planteado por el proyecto de ley sería autorizar una permuta de bienes entre la Municipalidad de Tibás y la Caja Costarricense de Seguro Social, y no una simple donación de la Caja a favor de la Municipalidad sin que la institución recuperare el inmueble traspasado. Concretamente, se señaló que “por el principio de paralelismo de las formas, una posible solución a la situación planteada es que la Asamblea Legislativa autorice una nueva permuta entre estas dos instituciones con la finalidad de que la Caja Costarricense del Seguro Social recupere el terreno que adquirió por licitación pública con fondos de la institución. Si el terreno está destinado actualmente al uso público, deberá compensarse con otro terreno.”

Esa línea de interpretación ha sido atendida por la propia Asamblea Legislativa, pues, por ejemplo, sobre el proyecto de ley no. 22694, denominado “Desafectación de tres bienes inmuebles propiedad de la Caja Costarricense de Seguro Social y autorización para que los done a la Municipalidad de Osa, y desafectación de un bien inmueble propiedad de la Municipalidad de Osa y autorización para que segregue y cambie su uso para crear un centro cívico, económico y cultural” se emitió un dictamen negativo unánime, precisamente por la imposibilidad que establece el artículo 73 de la Constitución Política transferir y emplear  los fondos y las reservas de los seguros sociales en finalidades distintas a las que motivaron su creación.

III. CONCLUSIÓN.

Con base en todo lo expuesto, se concluye que, en virtud de la prohibición contenida en el párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución Política, la Caja Costarricense de Seguro Social no está facultada para realizar donaciones de terrenos de su propiedad, que forman parte de los fondos y reservas de los seguros sociales, a órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/ysb

Cód. 12416-2023