22 de enero de 2024

PGR-C-003-2024

 

Señor

Jimmy Cruz Jiménez

Alcalde

Municipalidad de Curridabat

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° MC-ALC-0872-10-2023 de fecha 19 de octubre de 2023, mediante el cual nos plantea la siguiente interrogante:

 

En el supuesto de que en un bien inmueble en el que dos o más personas figuran como propietarias registrales y se realiza una construcción de una obra sin contar con la licencia municipal ¿El procedimiento de demolición previsto en la Ley de Construcciones se debe notificar a todos los copropietarios o basta con que se notifique alguno de ellos?

 

En cumplimiento de los requisitos de admisibilidad fijados por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjuntó el criterio legal emitido por la Asesoría Legal mediante oficio MC-ASL-135-10-2023 del 17 de octubre del 2023.

 

 

I.-        SOBRE EL RÉGIMEN DE COPROPIEDAD Y SUS IMPLICACIONES DE FRENTE A UN PROCESO SANCIONATORIO URBANÍSTICO

 

            La consulta planteada exige, en primer término, abordar los alcances y naturaleza del régimen de copropiedad, pues de ello depende cuáles derechos le asisten a los condueños, entre ellos, los que tendría cada uno frente al ejercicio de potestades de imperio o sancionatorias por parte de la Administración, como sucede con la inquietud que nos plantea ese gobierno local.

           

El artículo 270 del Código Civil regula esa figura de la copropiedad, en los siguientes términos:

 

ARTÍCULO 270.- Cuando una cosa pertenezca simultáneamente a dos o más personas, los dueños ejercen conjuntamente todos los derechos del propietario singular, en proporción a la parte que cada uno tenga en la propiedad común.

El condueño no puede, sin embargo, disponer de una parte determinada de la cosa, sin que antes le haya sido adjudicada en la respectiva división.

 

            En esta materia, la más autorizada doctrina explica lo siguiente:

 

 

“Copropiedad o Condominio y División de Cosa Común 

 

26. En ciertas ocasiones y debido a diferentes causas, el derecho de propiedad respecto a una cosa, en vez de corresponder a una sola persona, pertenece a dos o más.

 

Esta mancomunidad de intereses en un mismo objeto -cuando ella no implica compañía o asociación sino simples relaciones de comunidad- es lo que recibe el nombre de copropiedad o condominio.

 

Cuando eso ocurre, la parte de cada copartícipe no es una porción determinada del objeto, sino una fracción ideal, un derecho en el conjunto. De ahí que mientras la comunidad exista, ninguno de los condueños puede vender o gravar parte determinada de la cosa común.

 

Tampoco goza el condómino del derecho de transformación. Pero puede vender o hipotecar su derecho y defender la propiedad común mediante las acciones posesorias o la reivindicatoria, e impedir la imposición de gravámenes obtenibles mediante la prescripción.

 

26. bis. Los gastos que fuere preciso hacer para la conservación de la cosa o derecho común, corren de cuenta de los copropietarios en proporción al derecho que en el objeto de que se trate cada uno tuviere, pudiendo cualquiera de ellos obligar a los demás a suministrar los fondos que con ese fin se necesiten, a no ser que renuncien la parte que pudiera corresponderles en la comunidad.

 

26 ter. La copropiedad suele resultar de algún acto contractual, lo mismo que del legado o herencia cuando se adjudican derechos de propiedad sobre una cosa a más de un asignatario. Por otra parte, puede ocurrir copropiedad por determinación de la ley, como en los casos de accesión de que tratan los artículos 509 y 515 del Código civil, que se refieren, respectivamente, a las situaciones resultantes de haberse edificado, plantado o sembrado en terreno ajeno, pero a ciencia y paciencia del dueño del fundo; y a la formación de una cosa por la mezcla de materias pertenecientes a dos o más dueños.

 

27. La situación resultante del condominio se conceptúa, en general, inconveniente, por ser causa de frecuentes discordias y pendencias entre los condueños, y de que no se explote la propiedad, sobre todo la agrícola, de manera adecuada, con perjuicio del orden y armonía sociales, y de la riqueza pública. La experiencia demuestra, en efecto, que los progresos de la agricultura siguen paralelamente a la individualización de la propiedad territorial.

 

Por eso, el temperamento del derecho es restrictivo del condominio, en cuanto fuere posible sin atentar arbitrariamente a la libertad de los condueños.

 

Al intento, pues, de facilitar la división de la propiedad común, háyanse establecidos los preceptos legales de que nadie está obligado a permanecer en comunidad por tiempo indefinido, y de que no pueden los copropietarios renunciar el derecho de pedir la división.

 

Se les permite, sin embargo, que estipulen no disolver la comunidad por un tiempo que no exceda de cinco años, los que son prorrogables por nuevos convenios siempre que lo deseen. De este modo se concilian el interés social con la conveniencia privada cuando la división pudiera ser inoportuna.” (BRENES CÓRDOBA, Alberto, Tratado de los Bienes. Editorial Juricentro, 1981. San José, Costa Rica. pp 30-34).

 

 

            En esta ocasión, la consulta está planteada en relación a la eventualidad de que la municipalidad deba incoar el procedimiento de demolición previsto en la Ley de Construcciones. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y siguientes de la Ley de Construcciones (Ley N° 833 del 2 de noviembre de 1949 y sus reformas), normas que señalan lo siguiente:

 

“Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.

Artículo 94.- Si pasado el plazo fijado, el propietario no ha dado cumplimiento a la orden anterior, se le levantará una nueva información la que se pondrá de acuerdo con el artículo sobre Renuencia y se fijará un último plazo, oyendo al interesado.

Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.

Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.

Artículo 97.- La persona a la que se haya aplicado una sanción puede manifestar su inconformidad. Se tomará en cuenta su gestión si la hace en un plazo de cinco días hábiles a partir de la fecha en que se levantó la información. Si se toma en cuenta la inconformidad, la Municipalidad nombrará uno de sus técnicos, o a un técnico ad-hoc, diferente del que impuso la sanción, para que estudie el caso y, en vista de su dictamen técnico sólo puede resolver el Colegio de Ingenieros.”

 

            No estimamos pertinente extendernos en cuanto a las potestades sancionatorias que ejercen las municipalidades en materia urbanística, dado que, como puede apreciarse, finalmente ese no es el tema de fondo que interesa en la presente consulta. No obstante, remitimos a la revisión de nuestros dictámenes números C-034-2009 del 10 de febrero de 2009 y C-212-2018 del 29 de agosto de 2018, los cuales desarrollan un amplio estudio y análisis de esas potestades en materia de urbanismo, particularmente en cuanto a las licencias de construcción.

 

            Nos enfocaremos entonces en el punto específico que interesa a ese gobierno local. Ello, por cuanto dentro del procedimiento descrito en las normas legales que recién fueron transcritas, como vimos, se indica que debe fijarse al propietario un plazo para que cumpla con lo establecido en esa Ley de Construcciones, ante lo cual surge la duda de ese gobierno local en relación con la notificación de esa orden, en el supuesto de que el inmueble de que se trate se encuentre bajo un régimen de copropiedad.

 

            Al respecto, nos decantamos por una interpretación que recurra fundamentalmente al propio texto y sentido de las palabras que contiene la norma aplicable[1] (artículo 270 del Código Civil), en conjunto con las normas de la Ley de Construcciones que hemos transcrito (artículos 93-97). Lo anterior, porque la figura del propietario que utiliza esta última para efectos del procedimiento sancionatorio a seguir contra el dueño infractor, debe entenderse y aplicarse de acuerdo a los términos y el sentido del artículo 270 del CC, para aquellos casos en que el inmueble en cuestión pertenezca a varias personas, bajo un régimen de copropiedad.

 

En ese sentido, se trata de una interpretación integral de ambas normas, por demás sin poder hacer distinciones donde la ley no las hace[2] –aforismo elemental en materia de interpretación–, de ahí que no podría escogerse libremente notificar a uno o varios propietarios y excluir a otros, pues, como vimos, los condueños ejercen conjuntamente todos los derechos del propietario singular, en proporción a la parte que cada uno tenga en la propiedad común.

 

Esta interpretación además toma en cuenta que, por esa igualdad que el ordenamiento garantiza en orden al ejercicio de los derechos, no podría cohonestarse por parte de la Administración la imposición de sanciones que finalmente perjudicarán a todos los propietarios, sin que alguno o varios de ellos sean puestos en conocimiento de la situación mediante la correspondiente notificación. Lo anterior, puesto que ciertamente a la postre ello implicaría vulnerar el principio del debido proceso y el derecho de defensa en perjuicio del condueño que no sea notificado, siendo que este resulta un principio de raigambre constitucional (derivado de los artículos 39 y 41 de la Carta Fundamental) que no puede desconocerse al momento de ejercer potestades de imperio.

 

En efecto, recordemos que la Sala Constitucional en multiplicidad de ocasiones ha señalado que la garantía del debido proceso, “una de cuyas manifestaciones más importantes la constituye el derecho de defensa, tiene aplicación plena en materia administrativa, y muy especialmente en aquellos casos en los que la actuación de la Administración pueda producir un daño considerable a los intereses de los administrados; o, en su caso, la imposición de una sanción.” (entre muchas otras, sentencia N° 5516-96 de las dieciocho horas seis minutos del dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y seis).

 

            Esta posición por la que nos decantamos resulta coincidente con el criterio que ya ha sostenido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia al resolver diferendos relacionados con un bien inmueble sometido a un régimen de copropiedad. Así, ha resuelto la Sala lo siguiente:

 

“XIV.- Esta Cámara, en la sentencia 58 de las 15 horas 15 minutos del 31 de mayo de 1995, resolvió: “Cuando el derecho de propiedad pertenece a varias personas conjuntamente se está en presencia de un condominio o copropiedad: sus titulares son condueños o copropietarios. La propiedad de la cosa puede pertenecer a los condueños de diversas formas. Entre ellas se distinguen la propiedad por cuotas, la propiedad en mano común (propiedades indivisas) y la propiedad dividida. En la propiedad por cuotas o propiedad romana (condominium iuris romani), cada uno tiene una parte, no concreta, sino ideal, alícuota de la cosa. Cada condueño puede operar separadamente de los otros con su derecho. Cuando recae sobre la misma cosa, los obliga a obrar en común sobre cuestiones no desdoblables […] Nuestro Código Civil contiene todo un régimen jurídico sobre la copropiedad indivisa (artículos 270 al 274 y 864). Cuando la cosa pertenece simultáneamente a dos o más personas todos los dueños ejercen, conjuntamente, los derechos del propietario singular, en proporción a la parte que cada uno tenga de la propiedad común. Ningún condueño puede, sin consentimiento de los restantes, disponer de una parte determinada de la cosa si no le ha sido adjudicada en la respectiva división… Cada propietario proindiviso puede localizar su derecho o cuota ideal siguiendo el procedimiento establecido por ley. La localización no puede afectar a los restantes copropietarios; si tal posibilidad se diere, estos deben ser notificados”. La única forma de reestablecer el procedimiento por el cauce normal y así asegurar que no se vulnere el debido proceso es, precisamente, disponer la participación de esa otra condueña, a fin de que tenga la oportunidad de externar en el proceso lo que a bien considere en función de sus intereses y derechos. Sobre todo, considerando que, según el mérito de los autos, el régimen de copropiedad es pro indiviso, pues aún no existe localización de derechos en la materialidad del terreno el cual, registralmente, corresponde a las dos cotitulares quienes tienen a su favor solo cuotas ideales.” (Sentencia N° 1098-F-S1-2012 de las nueve horas cuarenta minutos del veintinueve de agosto de dos mil doce.) (énfasis agregado)

 

           

            Como puede advertirse, compartimos además la posición desarrollada en el criterio vertido por la asesoría legal de esa municipalidad, el cual hizo referencia a una sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo[3] que también respalda la tesis que venimos exponiendo.

 

A mayor abundamiento, valga mencionar que en el derecho comparado podemos identificar la misma tesis tratándose del supuesto que aquí se está consultando. Así, en el derecho español, encontramos lo siguiente:

 

“¿Cuando existen diversos propietarios a quién debería dirigirse la multa coercitiva que se impone para la conservación del bien?

El apartado primero del artículo 180 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (en adelante LOTUP), impone a los propietarios de bienes inmuebles el deber de conservarlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y decoro, estableciendo expresamente lo siguiente:

“1. Los propietarios de terrenos, construcciones y edificios deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y decoro, realizando los trabajos y obras necesarios para conservar o rehabilitar en ellos las condiciones imprescindibles de habitabilidad, seguridad, funcionalidad o uso efectivo que permitirían obtener la licencia administrativa de ocupación para el destino que les sea propio. También tienen este deber los sujetos obligados conforme a la legislación estatal sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.”

Cuando el propietario no cumple con su obligación de conservar el bien, la Administración emite órdenes de ejecución de obras de reparación, conservación o rehabilitación en virtud del artículo 182 de la LOTUP. Si el propietario incumple las referidas ordenes, la Administración debe proceder imponiendo multas coercitivas. El importe de dichas multas se destina a sufragar los gastos que se generen como consecuencia que la Administración ejecute de manera subsidiaria la orden incumplida por los propietarios del bien inmueble.
Sin embargo, surge la duda de cuando el bien objeto de conservación pertenece a un proindiviso ¿a quién debe dirigir la Administración la multa coercitiva? La jurisprudencia exige a la Administración notificar todos y cada uno de los copropietarios. En este sentido, encontramos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 30 de diciembre de 2004 que dispone expresamente lo siguiente:

“Y es que, en efecto, para abordar la cuestión litigiosa es necesario partir de las relaciones de copropiedad, tal y como ellas son reguladas en el Título III, Libro II, del CC. No presumiéndose la solidaridad (art. 1.137 CC), la misma ha de resultar bien de los convenios que la establezcan o de los términos de la ley, sin que puede referirse (sic) de las relaciones de condominio que regula el art. 395 del CC, ni del contenido del art. 181 Ley de Régimen del Suelo (Texto de 1976, luego art. 245 Texto Refundido del 92…), pues aunque éste habla de los propietarios, lo hace, en general, refiriéndose a los de las distintas fincas, terrenos, urbanizaciones, edificaciones, etc., sin abordar las situaciones de copropiedad y aquél , aunque más específico, trata de las relaciones internas entre los copropietarios, pero no de las obligaciones de éstos frente a terceros, respecto de las cuales impera el principio de simple mancomunidad, tal y como es concretado en el art. 1137 citado, del que resulta no hallarse obligado cada uno de los propietarios más que por la parte alícuota que les corresponde; por lo tanto, la Administración tiene que exigir de todos y cada uno de los copropietarios del inmueble el cumplimiento de la obligación que dimana del pfo. 1º del mencionado art. 245 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana…y art. 19.1º de la Ley 6/1998 del Suelo (incorporados a la normativa gallega pro el art. 199 LOUGA),pues el condominio no permite elegir arbitraria u objetivamente (sic) a cualquiera de los copropietarios y omitir a los demás, siendo el caso que el Ayuntamiento constaba la existencia de otros copropietarios con quien no ha acreditado que les dirigiese el oportuno requerimiento, existencia de la que debiera tener conocimiento la Administración demandada por haber debida constancia en los registros”.

Dicha resolución judicial fue posteriormente refrendada por el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 10 de junio de 2008 disponiendo expresamente lo siguiente en su fundamento de derecho segundo:

“Se equivoca la Corporación municipal al entender que tiene potestad para requerir al copropietario o comunero que considere oportuno y no a todos ellos cuando, como en este caso, conocía su existencia, de manera que la doctrina correcta es la que se declara en la sentencia recurrida, que hemos dejado transcrita en los antecedentes tercero y cuarto de esta nuestra, y no la que pretende el Ayuntamiento recurrente después de efectuar una interpretación sesgada de una sentencia de esta Sala referida a coherederos, en la que se interpreta lo establecido en el artículo 1084 del Código civil, que contempla una obligación solidaria, lo que no sucede en el caso que nos ocupa.” (Berzosa Martí, Guillermo; Urbanismo Valencia, https://abogadourbanistavalencia.com/cuando-existen-diversos-propietarios-a-quien-deberia-dirigirse-la-multa-coercitiva-que-se-impone-para-la-conservacion-del-bien/) (énfasis suplido)

 

Ahora bien, estimamos de suma importancia agregar que, tratándose de actuaciones que persigan una defensa del bien y procuren el mejor resguardo, respeto y conservación de los derechos que ostenta cualquiera de los condueños, debe entenderse que sí le asiste legitimación a cada uno de ellos para actuar de forma individual en defensa de la propiedad. Ello, por cuanto se trataría en ese supuesto de consecuencias favorables y positivas para todos los copropietarios, de modo tal que por virtud de una actuación individual ninguno de los otros va a salir indebidamente perjudicado, sino todo lo contrario, al obtener los beneficios que finalmente puedan conseguirse gracias a gestiones individualmente realizadas por algún otro condueño.

 

Nótese que por esa razón la actuación individual sí tiene cabida, dado que en esa hipótesis no queda lesionado en modo alguno el principio del debido proceso o el derecho de defensa en perjuicio de los demás condueños. Es decir, no puede avalarse una situación de efectos negativos (como ocurre en el tema consultado, con la imposición de sanciones o con algún tipo de perjuicio o daño sobre el bien inmueble) sin hacer apercibimiento a todos los interesados copropietarios, pero sí cabe una actuación individual tratándose de la obtención de beneficios.

 

            Esta posición igualmente ha sido refrendada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:

 

“V.- En síntesis, sostiene la casacionista, don German no ostenta legitimación ad causam activa para entablar la presente acción de forma individual, solicitando la nulidad del proceso hipotecario no. 00-289-298-AG y la restitución de la finca matrícula no. 2-299193-001 y 002 (a su favor y en beneficio de doña Lidieth Leiva Leiva). Según su parecer, para reconocer algún derecho a la señora Leiva Leiva, ésta debió figurar como parte actora, o bien, el pronunciamiento debió limitarse a los derechos que correspondían al señor Luna Pérez sobre el inmueble en cuestión-únicamente-. En criterio de esta Sala, no cabe el alegato referido. El ordenamiento jurídico no condiciona el ejercicio del derecho de defensa de la propiedad a la actuación conjunta de todos los copropietarios, esto bajo pena de ineficacia o invalidez. Por el contrario, debe entenderse que los actos de uno de ellos, en tanto procuren el resguardo de sus derechos no localizados, son completamente válidos y eficaces (Sobre el particular, véase la sentencia de esta Sala no. 826-F-S1-2014 de las 14 horas 20 minutos del 25 de junio de 2014). En ese sentido, y de conformidad con la doctrina que informa al artículo 270 del Código Civil, el aquí actor, como anterior condueño del inmueble objeto de esta litis, tiene suficiente legitimación ad causam activa, por sí solo, para pretender que se declare la nulidad del proceso hipotecario no. 00-289-298-AG, sus ulteriores inscripciones a favor de terceros adquirentes, y la restitución a favor suyo y de doña Lidieth, (independientemente de la procedencia de fondo de tal petitoria); lo anterior en virtud del principio de que a cualquier copropietario le asiste legitimación para ejercer las acciones de tutela y de reivindicación de un inmueble, en tanto éstas lo que aparejan es beneficio y no perjuicio a los demás condueños. Principio que, además, se encuentra -por ejemplo- contenido en el ordinal 864 del Código Civil, y especialmente -en lo que al caso interesa- en el precepto 837 ibídem en tanto “La nulidad absoluta puede alegarse por todo el que tenga interés en ella (…)”. En esa lógica, en caso de decretarse la nulidad demandada en el sublite (del proceso hipotecario, y de los actos y contratos acontecidos con posterioridad y como consecuencia de ese proceso viciado) y como consecuencia de ésta se ordene la restitución del inmueble, ésta última debe serlo en forma total, puesto que no es posible determinar, dentro de todo el fundo, el derecho cuya titularidad correspondía al actor, toda vez que se trata de un derecho ideal e indiviso sobre la totalidad del bien en litigio (En ese sentido véase la sentencia de esta Sala no. 44-F-S1-1991 de las 14 horas 50 minutos del 05 de abril de 1991). En consecuencia, el reclamo aducido debe ser rechazado.” (sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N° 801-F-S1-2021 de las nueve horas quince minutos del veintidós de abril de dos mil veintiuno).

 

 

 

II.-      CONCLUSIONES

 

 

1.-        A la luz de lo dispuesto en el artículo 270 del Código Civil, en el caso de que un bien inmueble se encuentre en copropiedad con derechos indivisos, los condueños ejercen conjuntamente todos los derechos del propietario singular.

 

2.-        La interpretación integral de dicha norma (artículo 270 del Código Civil), en conjunto con las normas de la Ley de Construcciones (artículos 93-97) conduce a entender que la figura del propietario que utiliza esta última para efectos del procedimiento sancionatorio a seguir contra el dueño infractor, debe entenderse y aplicarse de acuerdo a los términos y el sentido del artículo 270 del CC, para aquellos casos en que el inmueble en cuestión pertenezca a varias personas, bajo un régimen de copropiedad.

 

3.-        En consecuencia, y en tanto no cabe distinguir donde la ley no lo hace, no podría escogerse libremente notificar a uno o varios propietarios y excluir a otros, dado que los condueños ejercen conjuntamente todos los derechos del propietario singular. De lo contrario, se estaría vulnerando el principio del debido proceso y el derecho de defensa en perjuicio del condueño que no sea notificado, siendo que resultan principios de raigambre constitucional que no pueden desconocerse al momento de ejercer potestades de imperio.

 

4.-        En orden a la consulta puntual planteada, debe concluirse que, en el supuesto de que en un bien inmueble en el que dos o más personas figuran como propietarias registrales se realice una construcción de una obra sin contar con la licencia municipal, el procedimiento de demolición previsto en la Ley de Construcciones sí se debe notificar a todos los copropietarios.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann            

Procuradora

 

 

ACG/nmm