C-235-84

San José, 4 de julio de 1984

Señor

Arq. Leonardo Silva King

Director de Urbanismo

Instituto Nacional de

Vivienda y Urbanismo

Apartado 2534

Ciudad

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la Republica, doy respuesta al oficio que nos envió su oficina con fecha 9 de marzo del año en curso. En dicha nota se requiere que esta Procuraduría emita su criterio en cuanto a que institución pública le corresponde formular las delimitaciones de las ciudades.

Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente:

LEGISLACION APLICABLE:

Para dar una satisfactoria respuesta a su consulta, apuntaremos las diversas normas que en nuestros ordenamientos se refieren al punto en cuestión.

Al párrafo quinto del artículo 15 de la Ley Sobre la División Territorial Administrativa (L.S.D.T.A) (Ley N° 4366 del 19 de agosto de 1979) dice:

“Articulo 15.- (…)

El título de ciudad lo concederá la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el oriente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial.”

Asimismo, los artículos 4, 10.14 y 15 de dicha ley, en lo que interesa establecen:

“Artículo 4°. - Al crearse una nueva provincia deberían determinarse con toda minuciosidad, en la ley de creación, los limites que habrán de separarla de las provincias confinantes. La redacción de los acordados corresponderá al Instituto Geográfico Nacional. (…)

“Articulo 10.- Al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los limites que habrán de separarlo de los cantones confinantes. (…)

Articulo 14.- Los cantones se dividen en distritos.

El Poder Ejecutivo, asesorando por la Comisión de División Territorial, procederá cuanto antes a delimitar los distritos existentes que aún no lo estén. Dicha delimitación deberá efectuarse, de manera especial, en aquellos casos en que la división ofrezca duda y para realizarla, se tomaran como base las situaciones de hecho, pero sin afectar limites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad. (…)

El Poder Ejecutivo declarara por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados.”

Por otro lado, la Ley de Planificación Urbana (N° 4240 de 15 de noviembre de 1968) en lo atinente, establece:

“Artículo 1°. - Para los fines de esta ley se entenderá que:

(…)

Área Urbana, es el ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población.

Distrito Urbano, es la circunscripción territorial administrativa cuya delimitación corresponde al radio de aplicación del respectivo Plan Regulador.”

“Transitorio II.- El instituto dictara las normas de desarrollo relativas a las materias a que las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás Áreas sujetas a control urbanístico en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en las respectivas materias, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.” (Reformado por Ley N° 5900 de 19 de abril de 1976).

En esta última disposición se basó precisamente la Asesoría Legal o Instituto, para afirmar que la delimitación de las ciudades corresponde al INVU, textualmente, dijo:

“Estimamos que corresponde al INVU esa delimitación con fundamento en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana que autoriza al Instituto a delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico para efectos de la aplicación del artículo 33 de esa Ley, así como la delimitación del cuadrante urbano para efectos de lo que dispone el artículo 40 de la misma ley en cuanto a la no cesión del área publica en los cuadrantes urbanos”.

ANALISIS DEL PROBLEMA PLANTEADO A LA LUZ DE LA LEGISLACION TRANSCRITA:

De acuerdo con el artículo 15 de la Ley Sobre la División Territorial, la ciudad, es un título que concede la Asamblea Legislativa a los poblados. Dentro del contexto de la división territorial de nuestro país, no se encuentra que dicho calificativo tenga un significado funcional y practico en relación con la zonificación del territorio, sino que el mismo, al ser aplicando para denominar cualquiera de las unidades territoriales dispuestas por la ley de División territorial de repetida cita (Provincias, Cantones, Distritos y Poblados) viene a constituir solamente un título de distinción para aquellas, que resalta su rango o importancia.

El concepto que en nuestro derecho positivo si tiene una significativo funcional y práctica, con referencia a la zonificación del territorio es el de área urbana, establecido en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana. 

Modernamente a la ciudad podemos considerarla, como el ámbito territorial poseedor de una estructura arquitectónica apropiada y necesaria para el desenvolvimiento de un centro de población.

El significado de área urbana que contiene nuestra ley de Planificación Urbana, no diste mucho del significado de ciudad que hemos apuntado anteriormente, si no que, todo lo contrario, con base en uno y otro significado podríamos afirmar que entre ambos calificativos existe una sinónima.

Si bien en general y en abstracto es factible aceptar una equivalencia entre los términos “ciudad” y “área urbana”, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, por el significado que vienen a tener uno y otro termino en el contexto de la legislación que los contiene, ello no es posible.

Como ya se dijo, la palabra “ciudad”, aplicada por la Asamblea Legislativa para denominar cualquiera de las unidades territoriales dispuestas por la Ley Sobre la División Territorial, viene a constituir un título de distinción, que resalta el rango o la importancia de dichas porciones territoriales. El área urbana, en cambio, es el área territorial de desenvolvimiento de un centro de población.

De la forma en que nuestro ordenamiento concibe a la ciudad y al área urbana, se desprende que el área urbana puede contener una ciudad y área que estrictamente no sea de ciudad, lo cual refuerza nuestro argumento de que “ciudad” y “área urbana” positivamente no tienen el significado. Pero este argumento se abunda todavía más cuando sé que en nuestra legislación no existe el concepto de áreas de reserva urbana “, de modo tal que cuando se quieren reservar áreas para fines urbanos, se procede a realizar la declaratoria en ese sentido, sobre zonas que no áreas de ciudad.

Ahora bien, el hecho de que uno o varios poblados poseedores del título de ciudad estén inmersos en un área declarada urbana, no significa que quien delimito la zona urbana sea competente para delimitar o variar los límites de una ciudad.

El poblado es la unidad territorial más pequeña que establece la ley de la materia. El título de ciudad se puede otorgar a uno o varios poblados, se puede otorgar a tantos poblados como los que constituyen una provincia, un cantón o un distrito.

Si se diera el hipotético caso de que se otorgara el título de ciudad a la suma de población que constituyen una provincia o un cantón, dicho título estaría aplicado a unidades territoriales mayores, ya bien delimitadas por la Asamblea legislativa (Arts.4° y 10 en relación con el 15 de la L.S.D.T.A.

Si el título de ciudad fuera otorgado a un solo poblado, a varios poblados, a varias porciones de diferentes unidades territoriales, o lo que es lo mismo a porciones de territorio que no coinciden con las distintas unidades territoriales dispuestas por la LSDTA, en todos casos, la delimitación tendría que hacerla la Ley que otorga ese título, pues, para ello , lógica y fundamentalmente debe la Asamblea Legislativa , antes de conceder dicho título , oír previamente a la Comisión Division Territorial , que tiene, entre otros de sus competencias, la de asesorar a los poderes públicos en asuntos de división territorial y problemas limítrofes (Arts.1° y 15 de la L.S.D.T.A).

Así las cosas, hay que afirmar, entonces, que la determinación y política de los límites de las provincias, los cantones, los distritos y los poblados a los que se les otorgue el título de ciudad, corresponde a la autoridad competente dispuesta por la ley sobre la División Territorial Administrativa LSDTA, según se trate de provincias o cantones cuya suma de poblados sean declarados ciudad, compete dicho deslinde a la Asamblea Legislativa, cuando se trate de distritos, la delimitación compete al Poder Ejecutivo y, cuando se trate de un solo poblado o de porciones de varios poblados correspondiente a diferentes unidades territoriales, el órgano idóneo para realizar la delimitación lo es , también la Asamblea Legislativa.

En cuanto al criterio de la Asesoría Legal del INVU, el cual afirma que es a ese Instituto al que corresponde la delimitación de las ciudades, con fundamento en el Transitorio II de la Ley de Planificación urbana, hemos de decir lo siguiente.

La disposición que se mencione, como ella misma lo indica tiene un carácter transitorio, ya que el INVU conserva la potestad de emitir los reglamentos prescritos por el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, de confeccionar los planes reguladores y de delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, mientras las municipalidades no lo hagan. Una vez que las referidas corporaciones hagan todo eso, las competencias del INVU en esos casos ceden.

Un examen del artículo 21 de la Ley de Planificación urbana, en relación con los artículos 15 a 19 de la misma, corrobora que la competencia principal para emitir los reglamentos de desarrollo urbano esta otorgada a las municipalidades.

Por otro lado, es muy claro el referido transitorio al afirmar que el INVU puede…confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia o parte de ella sus propias disposiciones legales…   Es indudable que la competencia del INVU en esos casos tiene el mismo carácter transitorio de la norma que la dispone y que viene a suplir la competencia de las municipalidades en forma temporaria.

 De acuerdo con todo lo anterior consideramos que la competencia permanente y prevalente para emitir los reglamentos de desarrollo urbano, confeccionar los planes reguladores, delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico corresponde a las municipalidades y, al INVU, por su parte, le esta atribuida una competencia por suplencia, que consecuentemente opera, mientras no se ejerza la de las municipalidades.

Así las cosas, hay que decir finalmente que a las municipalidades al INVU supletoriamente, si corresponde delimitar el “área urbana” termino este último que, en nuestro derecho positivo, a diferencia del de “ciudad”, encierra el concepto funcional y practico en relación con la zonificación del territorio.

CONCLUSION:       

1.- En nuestro ordenamiento jurídico, la palabra ciudad aplicada a cualquier poblado o conjunto de poblados, viene a constituir un título de distinción que resalta su rango o importancia.

Cuando ese título se aplica a cualquier de las unidades territoriales dispuestas por la Ley Sobre la División Territorial Administrativa, los límites ya dados por el Órgano competente para la respectiva unidad territorial de que se trate. (Provincias, cantones: Asambleas Legislativas, distritos: Poder Ejecutivo).

Si el referido título se aplica a una suma de poblados que no coinciden con las referidas unidades territoriales, o a un solo poblado, el órgano competente para delimitar la nueva ciudad es el mismo que otorga dicha distinción, sean la Asamblea Legislativa, la cual, para ello debe oír previamente el criterio de la Comision Nacional de División Territorial.

2.- Por otro lado, a las Municipalidades y al INVU, corresponde delimitar el “área urbana”, término que, en nuestro derecho positivo, a diferencia del de “ciudad”, encierra el concepto funcional y practico en relación con la zonificación del territorio.

Sin otro particular, suscribe su atento servidor.

Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes

PROCURADOR ADJUNTO