29 de abril de 2024

PGR-C-079-2024

Señor

Julio César Vargas Aguirre

Auditor Interno

Municipalidad de Garabito

Estimado señor:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. PEFS-AIMG-044-2024 de 8 de abril de 2024, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. ¿Es la Auditoría Interna un componente orgánico del sistema de control interno?

2. ¿Integra la Auditoría Interna el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública?

3. ¿Realiza la Auditoría Interna funciones de fiscalización?

4. ¿Tiene la Auditoría Interna competencias y atribuciones de fiscalización?

5. ¿Se considera la Auditoría Interna como un órgano fiscalizador interno o dependencia fiscalizadora?”

            Además de lo anterior, se expone que la Contraloría negó la aprobación de una actualización del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna de la Municipalidad de Garabito, indicando que en la modificación se incluyen labores de fiscalización que no son propias de las auditorías internas. Por lo cual, se entiende que es ése el motivo de la consulta.

            I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.”   Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

            II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

En esta ocasión, aunque se indica que en el plan de trabajo de la auditoría se contempla la facultad de consultar a la Procuraduría, lo cierto es que la consulta debe estar ligada a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en ese plan, tal y como lo hemos señalado en otras ocasiones:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).

            Aparte de lo anterior, debe tenerse en cuenta que uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que ésta no tenga por objeto responder cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, tal y como lo exige el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica.

            En este caso, es claro que la consulta está destinada a evacuar dudas relacionadas directamente con el régimen de control interno, e incluso, con la aplicación de los criterios emitidos sobre la materia por la Contraloría General de la República.

            Indudablemente, según lo dispuesto por los artículos 3° y 23 de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002) y 12 y 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (no. 7428 de 7 de 7 de setiembre de 1994), el proceso de control interno es un elemento integrante del concepto de Hacienda Pública, y, por tanto, al ser la Contraloría el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en la Ley 7428, es el órgano competente para conocer cualquier duda que surja en relación con la aplicación de ese régimen.

            El artículo 23 de la Ley de Control Interno, reafirma la competencia prevalente de la Contraloría en cuanto a la organización y funcionamiento de las auditorías internas, al disponer que éstas se organizarán y funcionarán conforme lo disponga el auditor interno, según las disposiciones y normas de carácter obligatorio que emita la Contraloría General de la República, y al indicar que los reglamentos de las auditorías deben ser aprobados por ese órgano contralor.

            En ese sentido, en otras ocasiones hemos señalado:

“…respecto de las interrogantes que refieren a las reglas, condiciones y alcances de la función del auditor interno y a sus relaciones con el superior jerárquico, es la Contraloría General de la República (CGR) la institución que ostenta la competencia para emitir criterio de carácter vinculante y no la Procuraduría General de la República...” (Dictamen No. C-255-2015 de 11 de setiembre de 2015. En similar sentido, véase el dictamen PGR-C-024-2022 de 7 de febrero de 2022).

De conformidad con lo anterior, la Procuraduría no puede rendir el criterio requerido, porque implica el análisis de la naturaleza de las funciones de los auditores internos y, además, valorar una decisión concreta adoptada por la Contraloría al no aprobar la actualización del reglamento de esa auditoría.

Por lo expuesto, la consulta es inadmisible.

            De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

Copia:

Marta Acosta Zúñiga. Contralora General de la República

ELR/ysb

Cód. 3154-2024