C-029-94

18 de febrero de 1994

Sr.

Ing. Constantino González Maroto

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 75-P.E. del 17 de enero del año curso, mediante el cual nos solicita una interpretación del artículo 53 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N. 6050 de 14 de marzo de 1977.

Considera el Consejo que le corresponde -en virtud de la discrecionalidad administrativa- determinar el mecanismo idóneo de asignación de recursos a la FANAL y que a los ingresos brutos por concepto de ventas, se le deben deducir los impuestos de ley, conformando así los ingresos netos. Una vez obtenido ese monto, el 50 % pertenece al Consejo. Adjunta dictamen de la Asesoría Legal, DAJ N. 476-92 de 5 de agosto de 1992, para quien hay discrecionalidad administrativa porque la ley no establece cuál es el monto que el Consejo debe girar, por lo que esa determinación corresponde a la Administración Superior. Además, la lógica y la conveniencia son los que determinan a qué ingresos se refiere el artículo 53 cuando habla "y de estos ingresos el Consejo". Por lo que concluyen que corresponde a la Administración Superior escoger la alternativa más justa para los intereses en conflicto. Asimismo, que el Consejo debe destinar un porcentaje determinado por la  administración Superior para las mejoras y reposición de las instalaciones de la FANAL.

No obstante, en la solicitud de reconsideración del Acuerdo N. 2765 de la Autoridad Presupuestaria, el Consejo se refiere a la presencia de un concepto jurídico indeterminado, en cuanto la ley no establece cuánto debe serle girado. Señala que, de conformidad con el artículo 188 de la Constitución, el Consejo establece la relación interna entre sus órganos y la jerarquía y la forma de preparar el presupuesto de cada unidad.

Dado que la consulta se formula por recomendación de la Autoridad Presupuestaria y en virtud de los efectos que la Ley Orgánica atribuye a nuestros dictámenes, esta Procuraduría concedió audiencia a esa Comisión, por oficio de 20 de enero anterior.

Mediante oficio STAP N. 0145-94 de 25 de enero siguiente, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria remite copia del Acuerdo N. 2765 de la Autoridad Presupuestaria y del Informe preparado al respecto por la Secretaría Técnica. En el citado Informe, se indica que el artículo 53 de la Ley Orgánica del Consejo presenta imprecisiones que dan margen a diversas formas de interpretación. Entre esas imprecisiones, señala:

"1. El artículo de comentario no se refiere a si el producto de las ventas debe trasladarse en forma neta o bruta al CNP.

2-. Asimismo no establece el porcentaje que deberá girarse semanalmente al CNP por parte de la FANAL.

3-. Igual situación se aprecia cuando se dice que una suma no menor del 50% debe ser girada del CNP a la FANAL para gastos de operación, administración y mantenimiento, sin indicar bajo qué parámetros debe efectuarse esta transferencia.

4-. Tampoco indica "suma suficiente" que el CNP debe girar a la FANAL por concepto de mejoras y reposición de sus instalaciones o la creación de un fondo destinado al traslado de la Fábrica.

5-. La disposición señala que la FANAL debe retener el producto de las ventas girándole semanalmente al CNP el monto que le corresponda y a su vez éste destinará a la Fábrica una suma no menor del 50% para sus gastos de administración, operación y mantenimiento".

En virtud de que considera que la norma es ambigua, de que es preciso definir a quién corresponde la distribución de los montos resultantes de la venta de licores, el Informe concluye que lo pertinente es la consulta ante la Procuraduría General. Además, se indica que para cumplir con la modificación del Consejo, la FANAL debe subejecutor diversas partidas, posponiendo proyectos integrales. La situación financiera para la Fábrica sería de déficit, lo que haría necesario una inyección de recursos por parte del CNP. Para el Consejo, en cambio, la nueva administración de recursos, le permitiría disponer de ingresos para enfrentar los problemas de caja que se presentan a inicios de año, y disminuir la presión que ha ejercido sobre el sistema financiero con sus solicitudes de crédito.

A-. AUSENCIA DE COMPETENCIA DISCRECIONAL DEL CONSEJO

Para una correcta interpretación del problema que se consulta, transcribimos de seguido el artículo 53 de la Ley Orgánica del Consejo.

Dispone la citada norma:

"Los ingresos por concepto de impuestos de los productos a régimen de monopolio estatal, o sean los señalados en dicho artículo 443 del Código Fiscal, serán recaudados por el Banco Central de Costa Rica, el cual separará para el Gobierno de la República, el monto correspondiente a los impuestos de consumo que de las ventas efectuadas resultaren, calculándose estos sobre las bases específicamente establecidas en el artículo siguiente. El remanente de los ingresos los girará el Banco Central de Costa Rica directamente a cada uno de los beneficiarios que corresponda. El producto de las ventas será retenido en la Fábrica Nacional de Licores, quien girará semanalmente al Consejo Nacional de Producción el monto que le corresponda, y de estos ingresos el Consejo destinará una suma no menor del 50% para los gastos totales de operación y mantenimiento de la Fábrica para los gastos de venta de sus productos, y además, una suma suficiente para mejoras y reposición de sus instalaciones, o para crear un fondo destinado al traslado de la Fábrica.

El monto del producto de las ventas que la Fábrica Nacional de Licores debe girar al Consejo Nacional de Producción, conforme con este artículo, estará exento por ocho años del pago de todo tipo de tributo. El monto correspondiente a los impuestos dejados de cancelar por la Fábrica Nacional de Licores, se destinará exclusivamente al traslado de sus instalaciones al cantón de Grecia...". (Este último párrafo fue adicionado por el artículo 41 de la Ley N. 7131 de 16 de agosto de 1989).

Se discute la existencia de una potestad discrecional para fijar el monto que debe ser transferido y a que órgano le corresponde asignar los recursos.

1-. La determinación de los recursos no es discrecional Considera el Consejo Nacional de Producción que la expresión "el monto que le corresponda" entraña la atribución de una competencia discrecional", criterio que no puede compartir la Procuraduría, en virtud del concepto mismo de discrecionalidad.

Cabe recordar, al efecto, que existe una potestad discrecional cuando la Administración es libre de seleccionar entre alternativas igualmente válidas en cuanto a motivo y contenido del acto se refiere. En el presente caso, esa posibilidad de selección no existe. Ciertamente, la norma no establece un porcentaje que deba ser remitido y tampoco se precisa cómo se obtiene la cantidad por remitir. Existe imprecisión respecto a estos aspectos, pero de dicha imprecisión no puede concluirse que la norma atribuya una competencia discrecional. Dado que se trata de precisar a qué cantidad se refiere, el punto -de carácter contable-escapa a la discrecionalidad administrativa. En efecto, el monto a remitir es único y estará determinado cada semana por el producto de las ventas realizadas, con las deducciones de ley. La determinación de la cantidad implica un aspecto de verificación económica y contable, que escapa a la discrecionalidad del Consejo y de la FANAL.

La determinación de la cantidad es realizada, entonces, con aplicación de criterios técnicos y científicos, los que para los efectos correspondientes constituyen un elemento de la legalidad del acto.

Por otra parte, la ley fija el destino de los recursos, sin posibilidad alguna de la Administración para modificar dicho empleo. No existe potestad discrecional para asignar recurso alguno. Por consiguiente, tampoco rigen los principios de la lógica o la conveniencia en esa asignación. La Administración debe limitarse a cumplir lo prescrito legalmente.

2-. La asignación de los recursos la efectúa el Consejo conforme las disposiciones legales

Se ha cuestionado si la FANAL puede retener los porcentajes que le corresponden, remitiendo únicamente al Consejo un 50 % del producto de las ventas. Conforme la norma transcrita, la FANAL transfiere el producto de las ventas (concepto al que nos referimos de seguido) de su producción en el tanto en que corresponda al Consejo. La expresión "el monto que le corresponda" es sinónima de "girará semanalmente el monto que corresponda al Consejo Nacional de Producción". No existe, entonces, duda de que el monto correspondiente debe ser remitido por la FANAL al Consejo.

Si se toma en cuenta que el Consejo está imperativamente obligado a remitir posteriormente a la FANAL el 50 % de lo remitido por la Fábrica, puede considerarse que la conclusión antes expuesta carece de sentido y que lo procedente sería que remita al Consejo únicamente el 50 % y retenga el porcentaje que le pertenece. Empero, esa conclusión no encuentra apoyo en el texto expreso de la ley.

B-. EL "PRODUCTO DE LAS VENTAS"

En orden a la cantidad que debe ser remitida, se discute qué compone el concepto "producto de las ventas". Se trata del producto bruto o bien del neto.

Del análisis de la norma, considera la Procuraduría que el monto que debe ser remitido al Consejo por la FANAL es el producto neto de las ventas, una vez deducidos los gastos de producción y los impuestos que pesan sobre su actividad.

En cuanto que corresponde a la FANAL retener en favor del Fisco los impuestos que resultaren, debe tomarse en cuenta que el segundo párrafo del artículo 53, al establecer la exención de impuestos sobre los productos de la FANAL, utiliza la expresión "El monto correspondiente a los impuestos dejados de cancelar por la FANAL...". Por otra parte, la Fábrica remite lo que corresponde al Consejo y a esta entidad no "le corresponde" la cantidad relativa al pago de impuestos, así como tampoco aquélla que represente los gastos de producción de la Fábrica.

A mayor abundamiento, cabe observar que al regular el destino de los recursos por parte del Consejo la ley no contempla (dentro de ese destino) esos rubros, que deben ser, sin embargo, necesariamente cubiertos. No puede concluirse, entonces, que estos aspectos están cubiertos o que deban deducirse del porcentaje que corresponde a cada organismo, porque ello conduciría a modificar el destino que la ley fijó a esos porcentajes.

En cuanto a los gastos de producción, existe una diferencia entre gastos requeridos por el proceso de venta y gastos demandados por el proceso de producción, por una parte. Si la Fábrica no puede "apartar" el monto de éstos, se ignoraría la existencia de esos gastos y el hecho de que no están contemplados en el 50 % que el Consejo debe devolverle, ya que ese porcentaje está referido exclusivamente a los gastos generados por la venta de sus productos. No puede considerarse que un resultado es neto, si a ese resultado debe rebajársele posteriormente una cantidad, como serían los gastos incurridos.

En último término, procede recordar el imperativo legal de que la FANAL cuente con medios propios para bastarse en su administración:

"Art. 50: En tanto no se dé una nueva ley sobre el monopolio de licores nacionales y la Fábrica Nacional de Licores pertenezca al Consejo Nacional de Producción, éste la administrará como una unidad adscrita al Consejo, a fin de que cuente con medios propios y organización suficiente para bastarse por sí misma, en lo administrativo".

La Procuraduría, en reiteradas ocasiones, ha señalado que el término "adscrito" no tiene un significado propio en Derecho, aunque lo normal es que se use en referencia a órganos desconcentrados, si esa desconcentración resulta del texto expreso de la ley. En el presente caso, en virtud de la índole de las actividades que desarrolla la Fábrica no puede considerarse que se esté ante un órgano administrativo (en principio, no realiza actividad administrativa); por ende, no puede considerarse un órgano desconcentrado, lo que no prejuzga en contrario de la existencia de una capacidad exclusiva para explotar y fabricar los productos en cuestión (aspecto en que mantiene validez el dictamen N. C-397-84 de 19 de diciembre de 1984). El término "bastarse por sí misma, en lo administrativo" evidencia el interés del legislador en que la FANAL se administre ella misma, sin perjuicio de los controles que correspondan al Consejo en virtud de la ley. Esa autoadministración no puede lograrse si no tiene recursos suficientes para hacer frente a sus necesidades fabriles, incluyendo fundamentalmente las de producción, por ser ésta la razón de ser de la Fábrica; y, por el contrario, se le obligue a financiar mayoritariamente las necesidades del Consejo.

En cuanto al punto número 3 del Informe de la STAP, procede señalar que una vez que contablemente se define a cuánto asciende el monto del producto neto de las ventas, éste se remite al Consejo, que debe imperativamente enviar el 50 % a la FANAL. Por lo que el 50 % se define, desde luego, en relación con la cantidad transferida. El parámetro es, pues, la cantidad transferida.

C-. LA CANTIDAD PARA MEJORAS Y REPOSICION DE EDIFICIOS

Afirma el informe de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria que existe indeterminación en la ley, por cuanto no se precisa la cantidad que obligatoriamente el Consejo debe remitir a la FANAL para mejoras y reposición de sus instalaciones.

Se entiende, conforme la doctrina, que:

"Un término es indeterminado cuando no tiene límites precisos, esto es, cuando no traza sobre la realidad a la que se refiere una línea clara...En el ámbito del Derecho se reserva la denominación de "conceptos indeterminados" a aquéllos que presentan un grado de indeterminación mayor que otros, a los que se denomina "conceptos determinados", siendo la vigencia jurídica de sus notas el elemento cualificador de la indeterminación". F, SAINZ

MORENO: Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa, Editorial Civitas S.A., 1976, p. 70.

Expresión, "conceptos indeterminados", donde hay un núcleo o zona de certeza previa, ámbito de afirmaciones abstractas que reflejan una directriz, y un halo en el cual no existe certeza previa y que está referido a supuestos concretos.

Cabe afirmar que, en efecto, el concepto "sumas suficientes" presenta las características de "un concepto indeterminado", por lo que le corresponde a la Administración -sea el Consejo- el precisarlo.

Justamente por tratarse de un concepto indeterminado, no se presenta un problema de discrecionalidad, que permita a la Administración seleccionar el motivo o contenido del acto. Por el contrario, la precisión se produce en relación con elementos objetivos como son las necesidades de mejoras y reposición (halo del concepto). Corresponde al Consejo, entonces, conforme las citadas necesidades, el concretar cuál es la suma indispensable para satisfacer en forma eficiente esas necesidades. Esa suma es deducida del 50% del producto de ventas que corresponde al Consejo, por lo que no puede ser deducida del porcentaje que pertenece a la FANAL.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La determinación de los montos que deben ser remitidos y, en su caso, asignados es un aspecto propio de las ciencias económica y contable. El uso de los criterios de estas ciencias permite concretizar las cantidades de que se trate.

2-. Consecuentemente, el Consejo carece de competencia discrecional para fijar ese monto. En igual forma, en ausencia de una disposición legal de carácter atributivo, el Consejo carece de una potestad discrecional que le permita determinar el mecanismo idóneo de asignación de recursos a la FANAL. El mecanismo correspondiente es establecido, si bien con imprecisiones, por la ley.

3-. Resulta procedente que a los ingresos brutos por concepto de ventas se les deduzcan los impuestos de ley y los gastos de producción, de forma de conformar así los ingresos netos transferibles al Consejo por la FANAL.

4-. Establecido así el monto de ingresos transferibles, la FANAL debe remitir el 100% al Consejo, ya que la ley no la autoriza a retener el 50% que le pertenece.

5-. No es posible concluir que transferido el 50 % correspondiente a la FANAL para gastos de venta, el 50 % restante pertenezca exclusivamente al Consejo Nacional de la Producción. De dicho porcentaje debe ser deducido, por el contrario, el monto requerido para mejoras y restauración de los edificios de la Fábrica.

De Ud., muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

cc. Autoridad Presupuestaria

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