29 de mayo del 2024

PGR-C-097-2024

 

Señor

Henry Valerín Sandino

Auditor Interno, Servicio Fitosanitario del Estado

Ministerio de Agricultura y Ganadería

 

Estimado señor

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AI-0041-2023 del 08 de marzo del 2023, código interno 2219-2023, por medio del cual nos planteó una “consulta sobre aspectos vinculados con la reorganización administrativa parcial a la estructura organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado, establecida según Decreto Ejecutivo N° 36801-MAG”.

 

Las interrogantes concretas que se formulan son las siguientes: 

 

“1.1. Consultas de carácter general

 

Con respecto a las aprobaciones relacionadas con estructuras organizativas y reorganizaciones administrativas parciales, que emite MIDEPLAN, se consulta:

a) ¿A partir de qué momento se generan los efectos jurídicos respectivos; será desde que se comunican y son del conocimiento del órgano que debe implementarlas, situación que faculta a la administración a la implementación oficiosa e inmediata de la estructura organizativa o, será hasta la entrada en vigencia del instrumento jurídico promovido por el Poder Ejecutivo (como sería el caso del decreto ejecutivo que establece o modifica la estructura organizativa), según publicación previa en el Diario Oficial La Gaceta?

b) Para hacer efectiva la implementación de la estructura organizativa que ha sido gestionada producto de una reorganización administrativa parcial aprobada por MIDEPLAN, ¿existe obligación, para el Poder Ejecutivo, de gestionar en forma previa las acciones relacionadas con la emisión de normas (decreto de reglamento de organización) o las reformas o adiciones a la normativa vigente (generando con ello, la seguridad jurídica para dicha implementación)?

 

c) En el caso que se ajuste e implemente la estructura organizativa conforme lo aprobado por MIDEPLAN, sin haber modificado de previo el decreto vigente de reglamento de organización respectivo, ¿se podría considerar como un acto administrativo válido y eficaz?

 

1.2. Consulta de carácter específica

 

Considerando las respuestas a las consultas contenidas en el numeral 1.1, así como, que lo dispuesto en los artículos 6° (numeral I, párrafo tercero), 8° (incisos n- y o-) y 9° (numeral 3) del Decreto Ejecutivo N° 36801-MAG, no ha sido modificado y, se entiende que se mantiene vigente, se consulta:

a) ¿Las funciones de asesoría jurídica y de comunicación (prensa) deben seguir siendo desempeñadas en forma directa por el SFE, según los términos de la estructura organizativa contenida en el Decreto Ejecutivo N° 36801-MAG, hasta que el mismo sea reformado por parte del Poder Ejecutivo considerando los términos de la aprobación otorgada por MIDEPLAN, según el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023 o, es viable desde el punto de vista jurídico, que la administración, en forma oficiosa e inmediata, implemente la reorganización          administrativa parcial aprobada antes de reformar en lo que corresponda, la estructura organizativa establecida en el Decreto Ejecutivo N° 36801-MAG?

b) En el caso que se ajuste e implemente la estructura organizativa conforme lo aprobado por MIDEPLAN, sin haber modificado de previo el decreto N° 36801-MAG vigente (reglamento de organización), ¿se podría considerar como actos administrativos válidos y eficaces aquellos que son gestionados y emitidos bajo la figura de la Asesoría Jurídica del MAG, con respecto al contexto del quehacer del SFE?”

 

I.- SOBRE EL ORIGEN Y LOS ALCANCES DE LA CONSULTA:

 

Nos indica usted que “la Auditoría Interna incorporó en el Plan Anual de Labores 2023 (PAL-2023), recursos para brindar servicio preventivo de asesoría relacionado con el proceso de reorganización administrativa parcial que viene impulsando el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el cual incluye a sus órganos desconcentrados, como es el caso del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE)”.

 

Transcribe el artículo 4° de la Ley de Protección Fitosanitaria, n° 7664, el cual regula lo siguiente:

 

“ARTICULO 4.- Autoridad administrativa

 

Corresponderá al Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Servicio Fitosanitario del Estado que contará para su funcionamiento y administración con personalidad jurídica instrumental.

Ejercerá sus funciones por medio de las dependencias necesarias para aplicar la presente ley y sus reglamentos. Para ello, establecerá, mediante decreto ejecutivo, la estructura organizativa técnica y administrativa que se requiera”.

 

Afirma, que el Poder Ejecutivo estableció, a través del Decreto Ejecutivo n° 36801-MAG del 20 de setiembre del 2011, el “Reglamento de la Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado”; dicha estructura organizativa fue autorizada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), a través de los oficios DM-120-11 del 03 de marzo del 2011 y DM-145-11 del 18 de marzo del 2011.

 

Manifiesta, que como parte de la reorganización administrativa parcial que está ejecutando el MAG, se ha visualizado la necesidad de fusionar aquellas dependencias de los órganos desconcentrados relacionadas con las unidades asesoras (nivel Staff), Tecnologías de la Información y áreas administrativas, a efecto de que las responsabilidades y/o competencias a cargo de las mismas, se centralicen en las dependencias que posee el MAG como parte de su estructura organizativa.

 

Asegura, que algunos de los criterios que están privando para adoptar este tipo de decisiones, están orientados a lograr robustecer y fortalecer la rectoría del MAG, establecer las bases para mejorar la gobernabilidad y propiciar un mejor uso de los recursos disponibles, lo anterior bajo una dirección centralizada en el Ministerio.

 

Bajo ese entendido, hace de nuestro conocimiento que mediante el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023 del 17 de febrero del 2023 (que se adjunta a la presente consulta), la Ministra de MIDEPLAN, se pronunció en forma favorable sobre la propuesta de reorganización administrativa parcial presentada por el MAG, según los términos de los oficios DM-MAG-1515-2022 del 23 de diciembre del 2022 y DM-MAG-070-2023 del 26 de enero del 2023.

 

Informa, que dicha reorganización está asociada, en principio, a la Asesoría Jurídica y la Unidad de Prensa del MAG, a efecto de integrar en dichas dependencias, todos los servicios jurídicos y de prensa que brindan los órganos desconcentrados (como sería el caso del SFE).

 

Adicionalmente, transcribe de forma parcial el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023, en los siguientes términos:

 

“(…)

En virtud de lo anterior, bajo los principios de eficiencia, eficacia y racionalidad en el uso de los recursos públicos, lo establecido en la normativa vigente y considerando las razones externadas en la propuesta de reorganización administrativa que harán más eficiente y eficaz la gestión del MAG, al generar un mayor valor público que impacte en una mejora en el servicio brindado a las personas usuarias y lo que disponen los LGRA, este ministerio procede a resolver lo siguiente:

□ Aprobar la integración de las funciones, procesos y productos jurídicos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, así como de sus órganos desconcentrados en una única y general Asesoría Jurídica del MAG, así como la subdivisión de esta en la Unidad de Gestión Jurídica y la Unidad de Asesoría y Contratación Pública, las cuales desarrollaran las funciones y procesos establecidos en la propuesta presentada.

□ Suprimir … la unidad asesora de Asuntos Jurídicos del Servicio Fitosanitario del Estado (SFE).

□ Registrar el cambio de denominación y funciones de la actual unidad asesora de Prensa, para que se denomine Comunicación Institucional, la cual integrará las funciones y procesos en la materia para el MAG y sus órganos desconcentrados.

□ El Ministerio de Agricultura y Ganadería deberá realizar los ajustes a las normativas respectivas para actualizar las funciones en materia de asesoría jurídica y comunicación institucional, tanto para las dependencias referidas, como para el ministerio y los órganos desconcentrados. De igual forma, se recomienda tomar las previsiones jurídicas y administrativas para mitigar el riesgo de que se vuelvan a crear estas dependencias en los órganos desconcentrados, así como valorar realizar este mismo ejercicio en otras dependencias con características similares que subsisten tanto en el ministerio, como en sus órganos desconcentrados.

Así, la estructura organizacional del nivel político superior del MAG, (…), SFE (…) estarán conformadas como se muestra a continuación:

 

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)

Ministro (a)

Asesoría Jurídica (asesora)

Unidad de Gestión Jurídica

Unidad de Asesoría, Contratación Administrativa y Coordinación

Planificación Institucional (asesora)

Auditoría Interna (asesora)

Asuntos Internacionales (asesora)

Comunicación Institucional (asesora)

Contraloría de Servicios (asesora)

Secretaría Ejecutiva de Planificación del Sector Agropecuario (asesora)

Unidad Planificación para el Desarrollo

Unidad de Análisis e Información Estratégica

Viceministros (as)

(…)

Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) -órgano desconcentrado de grado mínimo-

Dirección

Auditoría Interna (asesora)

Contraloría de Servicios (asesora)

Planificación, Gestión de la Calidad y Control Interno (asesora)

(…)

De acuerdo con los LGRA, en el Componente de Normativa, inciso 7.b), la institución dispondrá de un plazo de seis meses para implementar la propuesta de reorganización administrativa, el cual regirá a partir de la fecha de recibido del presente oficio. Previo al vencimiento de dicho plazo, de requerirlo, el jerarca podrá solicitar la prórroga de conformidad con lo dispuesto en el inciso 7.c), de los LGRA, Componente de Normativa.

Este Ministerio emite su pronunciamiento fundamentado en las disposiciones de las Leyes 5525, 7668, Decretos Ejecutivos 26893-MTSS-PLAN, 23323-PLAN, 37735-PLAN y sus reformas, así como en la Directriz 021 PLAN.

(…)” (El subrayado no pertenece al original)

 

Finaliza, justificando que uno de los elementos que deben ser sometidos al ámbito de fiscalización, conforme a lo dispuesto en la Ley General de Control Interno n° 8292 y la normativa técnica en materia de control interno, emitida por la Contraloría General de la República, es lo relacionado con los diferentes aspectos vinculados con la estructura organizativa institucional. Ante ello, textualmente arguye:

 

“Entiende esta Auditoría Interna que los diferentes aspectos asociados con la denominada reorganización administrativa parcial que está impulsando el MAG (independientemente, del curso y/o resultado que se genere, a nivel legislativo, del proyecto “Ley orgánica del Ministerio de Agricultura y del Sector Agropecuario, Pesquero y Rural”, expediente N° 23397[1]), desde el punto de vista de la fiscalización, son competencia de la Auditoría Interna de ese ministerio; no obstante, considerando el impacto que tiene la aprobación emitida por MIDEPLAN, con respecto a la estructura organizativa y funcionamiento del SFE, aspecto específico, que a nuestro criterio, si está dentro del contexto de nuestras competencias de fiscalización, sobre todo, teniendo presente que la estructura organizativa aprobada originalmente por MIDEPLAN, se encuentra vigente, según los términos del Decreto Ejecutivo N° 36801-MAG[2]; por tal razón, a efecto de asesorar de la mejor manera al Director del SFE, en su condición de Jerarca institucional, se plantea solicitud de criterio a través de las siguientes consultas”.

 

Ahora bien, mediante nuestro oficio DFP-OFI-793-2024 del 01 de marzo del 2024, se confirió audiencia de la consulta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, audiencia que fue atendida por medio del oficio MIDEPLAN-DM-OF-0390-2024 del 12 de marzo del 2024. Ese documento se refirió, de manera general, a los temas en consulta y, entre otras cosas, indicó lo siguiente:

 

“ (…) Así, la resolución de un proceso de reorganización administrativa se refiere puntualmente a aspectos de organización (conformación del organigrama institucional) con posibles repercusiones en aspectos de recursos humanos, infraestructura, plataforma informática, normativa, entre otros; de forma que, conforme a la normativa aplicable, la entidad pública puede y debe iniciar con el proceso de implementación de la reorganización administrativa una vez que recibe la resolución dada por Mideplan.

Cuando se hace referencia a la implementación de la propuesta de reorganización administrativa aprobada, se alude a que las funciones que dimanan del nuevo organigrama aprobado se estén ejecutando de acuerdo con los procesos y la estructura que han sido determinados por la reorganización administrativa en cuestión, para las diferentes dependencias institucionales en aras de una eficiente prestación de los bienes y servicios correspondientes. De esta manera, la implementación abarca todos aquellos actos debidamente comunicados, ordenados y dispuestos por la jerarquía de la entidad pública, de conformidad con los artículos 140 y 228 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), que definen –respectivamente- los principios de publicidad y ejecutoriedad del acto administrativo, lo cual los hace actos eficaces que pueden ejecutarse, aun cuando el término para la reorganización pueda estar vencido.

 

Así las cosas, aunque en el Decreto Ejecutivo antes referido y los LGRA se hace referencia a la publicación de un Decreto Ejecutivo o un Reglamento de Organización, esto representa un tema de índole formal y de eficacia jurídica, sin embargo, la implementación de la estructura organizacional se puede y se debe empezar a realizar desde el momento mismo en que fue comunicada (notificada) la resolución de Mideplan, ya que este es el punto de partida que permite la modificación en la estructura y por ende la autorización para realizar los ajustes correspondientes. La publicación del Reglamento oficializando la nueva estructura, debe verse como el último de los pasos que culmina todo el proceso de reorganización y debe realizarse cuando la estructura organizacional aprobada ya esté implementada en la práctica institucional.

Lo anterior, considerando que la entidad pública podría dejar sin efecto -parcial o totalmente-, algún aspecto de la reorganización administrativa, de forma que, lo pertinente es que cuando se realicen las modificaciones a los decretos ejecutivos o reglamentos de organización, se haga sobre situaciones ya formalizadas y consolidadas, y no sobre expectativas de gestión u organizacionales que podrían ser modificadas en el corto o mediano plazo. De esta forma, para efectos de este ministerio, es posible y conveniente iniciar con la implementación de la reorganización administrativa aprobada, aunque no se encuentre publicado el decreto ejecutivo o reglamento de organización que le brinde publicidad, siendo la notificación de la resolución por parte de Mideplan, el punto de partida para impulsar las modificaciones aprobadas.

(…) a criterio de este ministerio, estas modificaciones no deben realizarse previo a iniciar con el proceso de implementación de la reorganización administrativa, sino como uno de los actos finales del proceso de reorganización, ya que como establece la normativa, el requisito de validez para la implementación de una reorganización administrativa es la resolución dada por Mideplan, de forma que, la publicación del decreto ejecutivo o reglamento de organización, cierra el proceso de reorganización con plena eficacia hacia terceros En este punto se hace necesario tomar en cuenta la dinámica del proceso de reorganización, señalando que ambas partes del proceso -administración y administrado- son institucionales, pues tanto la institución promovente de la reorganización como quien la aprueba (Mideplan) forman parte del Estado. Partiendo de esta situación jurídica, el acto jurídico que aprueba la reorganización y su debida comunicación al ente u órgano que la promovió, constituye un acto inter partes plenamente valido y firme que cumple con todos los requisitos que consigna el capítulo tercero del título sexto de la LGAP.

(…)

Así, la implementación abarca todos aquellos actos debidamente comunicados, ordenados y dispuestos por la entidad pública, de conformidad con los artículos 140 y 228 de la Ley General de Administración Pública, que definen –respectivamente- los principios de publicidad y ejecutoriedad del acto administrativo, lo cual los hace actos eficaces que pueden ejecutarse.

(…) el inicio para proceder con la implementación de la reorganización administrativa, lo brinda el oficio de notificación de la resolución que realiza Mideplan, no siendo necesario la modificación al decreto ejecutivo de organización para proceder con la implementación.

Esto considerando que una reorganización administrativa es un acto administrativo y como tal, su validez la brinda la resolución por parte de Mideplan, de forma que, la entidad proponente y las entidades relacionadas deben iniciar con los trámites administrativos respectivos para garantizar la ejecutoriedad del acto, culminando con la publicación del decreto ejecutivo que formaliza el proceso que finalmente fue implementado.

(…)

Es así que, en acatamiento del principio de conservación del acto administrativo, la tónica debe ser que todo acto formalizado de buena fe dentro del período de implementación produce efectos jurídicos válidos, según su propia y natural proyección, pero aquellos otros actos que se hayan producido después del vencimiento del término, que tengan que ver directamente con la nueva estructura organizacional aprobada, podrían tener eficacia y eficiencia administrativa, siempre y cuando se realicen en un plazo racional, proporcional y justificado. (…)”.

 

Al provenir la consulta de una Auditoría, conviene hacer referencia a los requisitos de admisibilidad que deben observar este tipo de gestiones.

 

II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS:

 

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma como de nuestra jurisprudencia administrativa se derivan una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.

 

El primero de esos requisitos consiste en que la consulta sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero del 2009).

 

Hemos indicado, además, que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte. Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una consulta.

 

Así las cosas, las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 del 1° de junio de 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-133-2019 del 14 de mayo de 2019, C-197-2019 del 8 de julio de 2019, C-181-2019 del 25 de junio de 2019, C-039-2020 del 4 de febrero de 2020, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020, C-076-2020, éstos últimos del 3 de marzo de 2020, C-189-2020 del 25 de mayo de 2020, C-239-2020 del 24 de junio de 2020, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-275-2020 del 10 de julio de 2020).

 

Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del 19 de junio del 2019).

 

En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponde ejercer. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 del 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 del 1° de marzo del 2002, C-021-2006 del 20 de enero del 2006, C-026-2015 del 17 de febrero del 2015, C-042-2016 del 25 de febrero del 2016, C-143-2017 del 23 de junio del 2017, C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019 y C-205-2019 del 12 de julio de 2019). 

 

También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).

 

Junto a lo anterior, resulta importante reiterar lo expuesto en nuestro dictamen C-189-2020 del 25 de mayo del 2020 en el sentido de que “…cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor”, además, agregamos que “No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público”. (El subrayado es nuestro. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-232-2012 del 2 de octubre del 2012, C-069-2017 del 3 de abril del 2017, C-293-2017 del 11 de diciembre 2017, C-138-2018 del 14 de junio del 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018). 

 

Es por lo anterior que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este Órgano Asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre del 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre del 2019).

 

Además, importa precisar, tal y como lo reiteramos en el dictamen PGR-C-026-2024 del 19 de febrero del 2024, que a este órgano consultivo “...en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005. En sentido similar puede consultarse el dictamen PGR-C-255-2021 del 7 de setiembre de 2021 y el PGR-C-222-2023 del 20 de noviembre del 2023).

 

A partir de lo expuesto, resulta pertinente precisar que de la lectura integral de las consultas que se nos plantean y sus antecedentes, no escapa a esta Procuraduría que se encuentran relacionadas directamente con un proceso de reorganización administrativa parcial en el MAG y sus órganos desconcentrados -en lo de interés en la estructura organizativa del SFE-, avalado por la Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, señora Laura Fernández Delgado, a través del oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023 del 17 de febrero del 2023, en el que se pronunció en forma favorable sobre dicha propuesta, la cual fue presentada por medio de los oficios DM-MAG-1515-2022 del 23 de diciembre del 2022 y DM-MAG-070-2023 del 26 de enero del 2023. Ello, queda evidenciado del propio dicho del consultante y el antecedente que aporta.

 

Ergo, como se puede observar las consultas que se nos plantean versan sobre el mencionado proceso de reorganización administrativa parcial, por lo que no es posible pronunciarnos sobre casos concretos relacionados con ese proceso. A pesar de ello, en un afán de colaboración con el señor auditor, abordaremos las interrogantes que nos formula de manera general en el punto 1.1 a), b) y c) de esta misiva, para evitar invadir competencias a cargo de la Administración activa o de la propia auditoría consultante.

 

Bajo ese entendido, es necesario advertir que en orden a las dos consultas que formula y titula el señor auditor como “Consulta de carácter específica”, las cuales se relacionan con temas puntuales de la implementación de la reorganización administrativa parcial avalada por MIDEPLAN y que tiene trascendencia en la estructura organizativa del SFE, este órgano consultivo debe declinar su competencia consultiva, pues lo que en realidad se persigue con las dudas presentadas es que se revise en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración activa, en dicha implementación.

 

En todo caso, es conveniente indicar, conforme se adelantó, que a través del Decreto Ejecutivo 44115-MAG del 24 de junio del 2023, vigente a partir del 10 de agosto de ese mismo año, se derogó del artículo 9, el inciso 3), sub incisos del a) al m) del Decreto Ejecutivo 36801-MAG, denominado “Reglamento de la Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado”, del 20 de septiembre del 2011, al que se hace mención en esta gestión.

 

Además, en ese mismo decreto se reformaron los artículos 5, inciso b) nivel 1, artículo 7, apartado 1, incisos a) y b), apartado 2 incisos a) y b) y el artículo 8 incisos a) y b) del Decreto Ejecutivo 40863-MAG del 16 de enero del 2018, denominado, "Reglamento Orgánico del Ministerio de Agricultura y Ganadería", y se derogaron los artículos 8 inciso 8.3) sub incisos 8.3.1) al 8.3.5) del Decreto Ejecutivo 37917- MAG, “Reglamento de la Estructura Organizativa del Servicio Nacional de Salud Animal”, del 31 de julio del 2013 y el artículo 33 del Decreto Ejecutivo 31857-MAG, “Reglamento a la Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria”, del 19 de mayo del 2004.

 

Del mismo modo, resulta oportuno remitir al consultante a lo indicado en el punto 7 del oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023 que adjunta, en relación con la unidad asesora de Prensa:

 

“7. En cuanto a la unidad asesora de Prensa, lo que se plantea es modificar su denominación para que se denomine Comunicación Institucional, siendo que solamente en el MAG existe una unidad organizacional específica para desarrollar estas funciones. La intención del cambio de denominación es ampliar su cobertura y que pueda abarcar temáticas como prensa, relaciones públicas, publicidad, manejo de redes y plataformas sociales, entre otras materias relacionadas.

Esta dependencia, integrará las competencias en la materia tanto del ministerio como de los órganos desconcentrados (INTA, SFE, SENASA y CONAC 4-S), esto con el fin de mantener una mayor articulación y unificación en la materia para el sector agropecuario, sin embargo, no presenta ajustes en la estructura organizacional, más allá del cambio de denominación planteado.

Asimismo, se plantea actualizar las funciones de esta dependencia con el fin de cumplir con lo planteado. Por otra parte, se busca unificar todos los procesos y personas con formación en la materia en esta unidad asesora, ya sea que se encuentre en el ministerio o sus órganos desconcentrados, siendo esto una acción propia del manejo del recurso humano, que le corresponde a la propia administración y no un tema que deba resolver este ministerio. De esta forma, se considera pertinente el cambio de denominación planteado y la actualización de las funciones en la materia, de las instancias involucradas”. (El subrayado no pertenece al original) (Ver página 6 del oficio MIDEPLAN-DM-OF-0312-2023 del 17 de febrero del 2023 adjunto a esta consulta)

 

Finalmente, es dable destacar que para determinar si los actos administrativos gestionados y emitidos bajo la figura de la Asesoría Jurídica del MAG, con respecto al contexto del quehacer del SFE, son válidos y eficaces o no, es necesario analizar el asunto concreto, lo cual, como ya indicamos, escapa de nuestra competencia asesora, (punto b) de las consultas específicas).

 

Realizadas las anteriores observaciones, se procederá de seguido a emitir nuestro criterio en términos generales sobre las consultas detalladas en el punto 1.1 a), b) y c) del oficio AI-0041-2023 citado.

           

III.- SOBRE LAS CONSULTAS de carácter general PLANTEADAS:

 

Como punto de partida, debe tomarse en cuenta que la Ley de Planificación Nacional, n°. 5525 de 2 de mayo de 1974, conceptualiza la reorganización como un instrumento para lograr la eficiencia y racionalización administrativa y un mecanismo para cumplir los planes de desarrollo.

 

Dentro de esa perspectiva obliga a los organismos públicos a modernizar su organización dentro de los fines del Sistema Nacional de Planificación, artículo 16. Por su parte, el numeral 18 de la Ley preceptúa que los ministerios, entre otros órganos, en coordinación con el Departamento de Eficiencia Administrativa, realizarán programas de racionalización administrativa para mejorar la capacidad de planeación y ejecución de sus actividades y asegurar el cumplimiento de los planes de desarrollo. Para mayor claridad se transcriben a continuación ambas normas:

 

“Artículo 16- El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) será el rector en materia de modernización y reforma de la Administración Pública central y descentralizada.

Su ámbito de acción comprende los ministerios y sus órganos desconcentrados, las instituciones autónomas y semiautónomas, las empresas públicas estatales y no estatales, a estas últimas sin perjuicio de la autonomía que les confiere la normativa vigente. Estas instituciones llevarán a cabo una labor de mejora continua y sistemática, para modernizar su organización, procesos y procedimientos, con el fin de aumentar la eficiencia, eficacia, pertinencia, calidad, sostenibilidad y productividad de sus actividades y con el propósito de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de Planificación.

Se exceptúan de estas disposiciones aquellas instituciones que gocen de autonomía constitucional, se encuentren excluidas de la aplicación de esta ley o que realicen sus actividades bajo régimen de libre competencia.

Todo proyecto de ley que implique la creación, fusión o supresión de las instituciones comprendidas en este ámbito deberá ser consultado al Mideplán, por parte de la Asamblea Legislativa, para que rinda un criterio técnico y jurídico no vinculante de la iniciativa de que se trate.

Asimismo, el Poder Ejecutivo deberá consultar, previamente y en forma obligatoria a Mideplán, cuando se pretenda crear, fusionar o suprimir órganos mediante decreto ejecutivo.

 (Así reformado por el artículo único de la ley N° 10358 del 17 de mayo del 2023)” (Lo subrayado es nuestro)

 

“Artículo 18.- Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, a través de su Departamento de Eficiencia Administrativa, realizarán programas de racionalización administrativa, con el propósito de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecución de sus actividades y de asegurar así el cumplimiento de los planes de desarrollo”.

 

Sumando a ello, el Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, N. 23323 de 17 de mayo de 1994, suministra una definición de reorganización:

 

“Artículo 16º.-Se entenderá por reorganización administrativa la modificación de unidades administrativas en cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura. La Contraloría General de la República , la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda no tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos órganos, entes y empresas públicas que lleven a cabo reorganizaciones estructurales que no cuenten con el estudio técnico que las respalde y la aprobación de MIDEPLAN, que proveerá a la Administración Pública las directrices, los lineamientos, los manuales y los instructivos para facilitar, coordinar y mejorar los procesos de reorganización administrativa”.

 

En cuanto a los requisitos que debe seguir un proceso de reorganización, la Administración debe estarse a lo dispuesto en los artículos 41 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo n°. 37735 de 6 de mayo de 2013) y el 2 del Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, n°. 26893 de 6 de enero de 1998 y las directrices y lineamientos dictados por MIDEPLAN. 

 

            El artículo 41 antes mencionado dispone:

 

“Artículo 41.-Reorganizaciones administrativas. Las instituciones someterán a aprobación de MIDEPLAN los proyectos de reorganización administrativa, los que deberán estar ajustados a los lineamientos, metodologías y procedimientos emitidos por MIDEPLAN”.

 

            A su vez, el Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, Decreto Ejecutivo 26893-MTSS-PLAN del 06 de enero de 1998, vigente desde el 08 de mayo de 1998, dispone:

 

“Artículo 2º-La aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y empresas públicas será competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

MIDEPLAN, por medio del Sistema Nacional de Planificación constituido por la Ley de Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de 1974), dictará directrices, lineamientos, manuales, instructivos y otros instrumentos en materia de reorganización administrativa de las instituciones públicas para el mejor cumplimiento del servicio público, asegurando su continuidad su eficiencia, su adaptación a cambios legales, así como la satisfacción de la necesidad social que atienden y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios. Estos instrumentos estarán disponibles mediante publicaciones que aparecerán en el sitio electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación obligatoria por parte de órganos, entes y empresas públicas en sus medidas de organización, reorganización, transformación y fusión administrativas. Se excluyen de esta disposición los entes públicos no estatales que no administran recursos públicos y las empresas públicas que actúan en mercados abiertos.

De previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como requisito de validez, toda propuesta de reorganización de órganos, entes y empresas públicas deberá contar con la autorización del respectivo Ministro Rector del Sector al que pertenezca el órgano, ente o empresa. Para tales efectos, el Ministro Rector dispondrá de un plazo de diez días hábiles, a partir del momento en que la propuesta sea presentada. Si no resuelve dentro de ese plazo, la propuesta se tendrá por autorizada y podrá ser remitida a MIDEPLAN.

La Unidad de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia requerirá a los interesados en la emisión de decretos ejecutivos y en la formulación los proyectos de ley gubernativos que contemplen medidas de organización y reorganización administrativas, de la aprobación previa de MIDEPLAN respecto de esas medidas”. (El destacado es nuestro)

 

Además, el citado Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, regula en sus artículos 1, 3 y 4, lo siguiente:

 

“Artículo 1°- Todo proceso de transformación y modernización institucional deberá respetar los principios y normas mínimos establecidos en el artículo 3° de la Ley N^o 7668 de 9 de abril de 1997. Cuando producto de estos procesos se transfiera la prestación de servicios y actividades auxiliares, se deberán respetar además, los principios y normas señalados en el artículo 1° del referido cuerpo normativo”.

 “Artículo 3º-Cada proceso de organización, reorganización, transformación o, fusión administrativa de órganos, entes y empresas públicas se fundamentará en un estudio técnico que deberá atender a la misión de la respectiva institución, la normativa que la rige y las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. La Oficina de Planificación de cada ente u órgano acompañará durante todo el proceso de reorganización administrativa a los jerarcas institucionales para desarrollarla”.

 “Artículo 4º-Para la ejecución de los procesos de organización, reorganización, transformación y fusión administrativa de órganos, entes y empresas públicas, los jerarcas institucionales deberán asegurarse de que disponen o dispondrán de los recursos, bienes y servicios que resulten indispensables para la ejecución de esos procesos, especialmente aquellos recursos que representen medidas de indemnización”.

 

Por su parte, el Reglamento para el trámite y resolución de reorganización administrativa, Decreto Ejecutivo 43864-PLAN del 12 de enero del 2023, vigente desde el 06 de febrero del 2023, establece el procedimiento para el trámite, análisis y resolución de las propuestas de reorganización administrativa que presentan los entes y órganos públicos, ante el MIDEPLAN -art. 1-.

 

En este contexto, en su articulado se regula el ámbito de cobertura, los requisitos de admisibilidad que debe cumplir toda propuesta de reorganización administrativa que sea sometida al análisis y resolución de MIDEPLAN, así como todo el procedimiento para su trámite, análisis y revisión, hasta culminar con la resolución final de la reorganización administrativa gestionada, la oficialización de la estructura organizacional, para lo cual la entidad proponente deberá tramitar la publicación de un Decreto Ejecutivo o Reglamento de Organización, en el que se oficialice la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN. Además, se establecen los plazos de implementación, y lo relacionado con el seguimiento y evaluación, entre otros aspectos relevantes.

 

En cuanto al ámbito de cobertura, se dispone:

 

“Artículo 3º-Ámbito de cobertura. Se regirán por las disposiciones de este reglamento, los siguientes entes y órganos públicos:

a) Todo el Poder Ejecutivo, entiéndase ministerios y sus órganos desconcentrados.

b) Las instituciones autónomas, semiautónomas y sus órganos desconcentrados.

c) Las empresas públicas que actúen en monopolio”.

 

Consecuentemente, MIDEPLAN conoce de una reorganización administrativa porque ésta es autorizada por el respectivo Ministro (o bien la máxima jerarquía institucional), teniendo como antecedentes indispensables una serie de requerimientos técnicos establecidos en la normativa citada, así como en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LGRA), en el Componente de Normativa, inciso 4, entre otros, ya que las modificaciones a dicho esquema deben responder a estudios y criterios técnicos que buscan la modernización de la gestión pública y una adecuada satisfacción de las necesidades de los usuarios.

 

Con respecto a la autorización que debe otorgar el respectivo Ministro, este órgano consultivo en la opinión jurídica OJ-012-2016 del 23 de febrero del 2016, manifestó que corresponde al Ministro la potestad de autoorganización, en un asunto similar al consultado en esta ocasión:

 

“Se consulta sobre la potestad del MEIC de decidir sobre una reestructuración al interno de la Comisión y si para solicitarla a MIDEPLAN requiere el criterio de ese Colegio. Además, se consulta sobre los requisitos para que MIDEPLAN apruebe una reestructuración. La decisión de reestructurar corresponde al Ministro pero dicha potestad se sujeta a la Ley y particularmente a la definición de competencias de la Comisión y de la UTA.

 “1-. Corresponde al Ministro la potestad de autoorganización

La desconcentración, según lo indicado, no implica una independencia orgánica del órgano desconcentrado respecto del jerarca. Tampoco implica necesariamente que el jerarca pierda en forma absoluta la potestad jerárquica sobre el órgano desconcentrado. Por el contrario, el jerarca mantiene dichas potestades en relación con las materias u actos no desconcentrados.

Respecto de la materia de libre concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria. Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano, consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias internas. Por lo que puede considerarse no solo que la potestad de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de rango legal que así lo autorice”.

 

Sumado a lo expuesto, debe tomarse en cuenta que la reorganización administrativa tiene como objeto la eficiencia en el accionar administrativo, el aumento de la capacidad productiva, así como que la reorganización se plantea como parte de los objetivos de planificación y coordinación dentro del Estado.

 

De esta manera, importa resaltar el concepto brindado en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LGRA), en orden a la reorganización administrativa parcial. Puntualmente, establece: “Se refiere al estudio, revisión y análisis de una parte de la organización, con el propósito de incorporar unidades, suprimir, modificarlas o redimensionarlas. Los componentes básicos para la elaboración del estudio que fundamente una reorganización parcial se establecerán en la Guía N.2 emitida por MIDEPLAN”. (Ver apartado D denominado modalidades de reorganizaciones administrativas, punto D.2 reorganización administrativa parcial, página 6)

 

El anterior concepto, resulta coincidente por el establecido por el Decreto Ejecutivo 43864-PLAN, el cual define a una reorganización administrativa parcial como aquel estudio, revisión y análisis de una parte de la organización, entiéndase a la creación, supresión, fusión o rediseño de máximo el 40% de las unidades organizacionales que conforman una entidad, para modernizar su organización y procedimientos -art. 2. g)-.

 

Ahora bien, sobre la reorganización administrativa, resulta más que oportuno traer a colación lo señalado por esta Procuraduría General en el dictamen C-084-2006 del 01 de marzo del 2006:

 

“Con el objeto de lograr un mejor desempeño y organización en los servicios que brinda, la Administración Pública está facultada para realizar procesos de reorganización o reestructuración interna. Con tales procesos se persigue alcanzar un modelo óptimo de organización y prestación del servicio, en concordancia con el interés público que debe inspirar toda actuación de la Administración Pública.

Por reorganización se entiende la (…) adecuación a las estructuras organizacionales y ocupacionales, con base en los principios de la administración organizacional, en unidades de tipo convencional, con procesos de trabajo fragmentados en tareas y operaciones.” (BOLAÑOS GONZÁLEZ, Jimmy. La Reorganización en las Dependencias Públicas, Dirección General de Servicio Civil, 1997, pág. 9). 

El fundamento constitucional para los procesos de reorganización lo encontramos en el artículo 140, inciso 8), el cual dispone que:

 “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:1) (…) 8) Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas;” (Lo subrayado no es del original). 

Asimismo, en el numeral 192 de la Constitución Política, el cual establece que:

 “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.” (Lo subrayado no es del original). 

 

En relación con el tema en estudio, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 “La reestructuración y la reorganización administrativa constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando mejorar los servicios que ésta presta, amén de la consecuente reducción del gasto público. Sobre el particular, es menester recordar que hay algunos principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de «Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas», el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de «buena marcha del Gobierno» y el 191 al recoger el principio de «eficiencia de la administración»). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infra constitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda actuación administrativa. Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las dependencias que la componen con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de éstas, siempre y cuando se respeten los procedimientos de reorganización establecidos en la legislación. Tales procedimientos forman parte de la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. (…).” (Sentencia n.º 2004-13660, de las 18:21 horas del 30 de noviembre del 2004. Lo subrayado no es del original). 

Como bien apunta la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, las Administraciones Públicas, en ejercicio de su potestad de auto organización, están facultadas para disponer la reorganización de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual pueden disponer el establecimiento de nuevos órganos o una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio.

Se trata de una potestad de principio, que compete a todos los ministerios e instituciones públicas, para disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines asignados por el ordenamiento jurídico y los principios generales rectores de los servicios públicos de la eficiencia, eficacia y adaptación a todo cambio en el régimen legal o necesidad social que satisfacen (artículos 4, 225, párrafo segundo, y 269, párrafo 1º de la Ley General de la Administración Pública).

Por otra parte, debe tenerse presente que corresponde a los jerarcas administrativos el determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente u órgano de que se trate, en razón de los fines que debe cumplir. Sobre el particular, la Procuraduría General de la República ha señalado que:

 “La potestad de auto organización de un ente consiste en el poder de darse la organización interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público asignado por ley. Una potestad que es de principio en los entes públicos y que ahora se acuerda también a la Superintendencia creada por la Ley N. 7558. Conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Como se indicó, esa potestad es de principio por lo que, salvo disposición legal en contrario, la Administración puede proceder a efectuar los cambios que actualicen su organización ante nuevos requerimientos o demandas, en este asunto definidas legalmente.” (Dictamen C-248-95, del 30 de noviembre de 1995. Lo subrayado no es del original)”.

 

De manera más reciente, en el criterio C-164-2015, del 25 de junio del 2015, reafirmamos:

 

“ (…) la existencia de una serie de atribuciones o potestades a favor del MIDEPLAN en materia de mejoramiento y modernización de la Administración Pública, lo cual incluye lo concerniente a los procesos de reorganización administrativa que pretendan llevar a cabo los distintos ministerios e instituciones autónomas. De conformidad con lo anterior, es claro que todo ministerio o institución pública que pretenda llevar a cabo un proceso interno de reorganización administrativa, necesariamente deberá contar con la autorización del MIDEPLAN, sin la cual, la reorganización llevada a cabo será absolutamente nula.

Ahora bien, con base en las facultades otorgadas al MIDEPLAN en la Ley n.° 5525 ya citada y en los reglamentos mencionados, y con la finalidad de brindar un proceso de acompañamiento a las instituciones que se encuentren en la implementación de un proceso de reorganización administrativa (como una forma de brindar un procedimiento de cierta forma normalizado), dicho Ministerio emite constantemente lineamientos que las distintas organizaciones administrativas deben seguir para que el MIDEPLAN otorgue finalmente la aprobación a los procesos de reorganización.

De esa forma se busca contribuir a que la reorganización de cada institución se adapte a las políticas y acciones definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, Plan Estratégico y Plan Anual Operativo y asegurar, por tanto, el cumplimiento de los objetivos por los cuales se aplica la reorganización, a través de un procedimiento generalizado para todas las instituciones del sector público, el cual resulta de acatamiento obligatorio”. (Resaltado es nuestro)

 

Entonces, específicamente, se consulta en primer lugar, con respecto a las aprobaciones relacionadas con estructuras organizativas y reorganizaciones administrativas parciales, que emite MIDEPLAN, a partir de qué momento se generan los efectos jurídicos respectivos. ¿Desde que se comunican y son del conocimiento del órgano que debe implementarlas?, situación que faculta a la administración a la implementación oficiosa e inmediata de la estructura organizativa? O ¿hasta la entrada en vigencia del instrumento jurídico promovido por el Poder Ejecutivo (como sería el caso del decreto ejecutivo que establece o modifica la estructura organizativa), según publicación previa en el Diario Oficial La Gaceta?

 

Al respecto, importa resaltar que el trámite para llevar a cabo un proceso de reorganización en una institución o en un órgano del Estado, tal y como se expuso, se encuentra definido en el Decreto Ejecutivo 43864-PLAN y en los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas” (LGRA), lineamientos que fueron formalizados, comunicados y divulgados por el Presidente de la República y por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica por medio de la directriz n.° 21 del 17 de mayo del 2007.

 

            De conformidad con dicho decreto y los lineamientos, para concretar un proceso de reorganización es necesario que la institución interesada elabore un estudio técnico para justificar la propuesta. Luego, dicho estudio debe ser analizado por la Unidad de Planificación Institucional, la cual determinará si la propuesta cumple los Lineamientos de Reorganización Administrativa. En caso de que no los cumpla, debe indicar los lineamientos irrespetados y las razones en las que se fundamenta esa afirmación. Una vez que la propuesta ha sido aprobada por la Unidad de Planificación Institucional, la institución interesada debe someterla a conocimiento del ministro rector del sector (o bien la máxima jerarquía institucional), quien debe dar fe de que conoce la propuesta y de que la avala en todos sus alcances. Finalmente, la solicitud de reorganización debe ser sometida a conocimiento de MIDEPLAN quien, como ya indicamos, es el órgano técnico encargado de aprobar la nueva estructura organizacional.

 

            Para mayor claridad, concretamente, el Decreto Ejecutivo 43864-PLAN, regula lo siguiente:

 

“Artículo 6º-Requisitos de admisibilidad. En toda propuesta de reorganización administrativa que sea sometida al análisis y resolución de MIDEPLAN, la entidad proponente deberá presentar los siguientes documentos:

a) Estudio técnico que justifique la propuesta de reorganización administrativa, vinculada a la mejora en la prestación del servicio público, o la satisfacción de una necesidad o demanda de las personas usuarias. Dicho estudio debe ser elaborado conforme a la normativa, lineamientos e instrumentos técnico-metodológicos emitidos por MIDEPLAN.

b) Pronunciamiento de la Unidad de Planificación Institucional, en el que se indique y explique detalladamente el cumplimiento o incumplimiento de la normativa, lineamientos e instrumentos técnico- metodológicos emitidos por MIDEPLAN.

En caso de que no se cuente con una unidad de planificación institucional, el criterio lo deberá brindar la unidad de planificación de la entidad a la cual se encuentra adscrita.

c) Aval de la máxima jerarquía institucional, el cual se expresará mediante oficio aprobatorio de la máxima jerarquía, ya sea colegiada o unipersonal, sobre la propuesta presentada.

d) Aval de la jerarquía rectora, si la entidad se encuentra conformando un sector de actividad establecido por el Poder Ejecutivo, deberá presentar el aval de la jerarquía rectora respectiva, conforme al Reglamento de Organización del Poder Ejecutivo vigente.

Los documentos previamente indicados deben ser remitidos a la Unidad de Reforma Institucional del Área de Modernización del Estado, con copia al ministro (a) de MIDEPLAN.

De previo a la presentación de una reorganización administrativa ante MIDEPLAN, la entidad pública proponente deberá haber verificado el cumplimiento de los principios y normas establecidos en el artículo 3 de la Ley 7668 "Marco Transformación Institucional y Reforma Sociedades Laborales SAL" del 9 de abril de 1997 y el Decreto Ejecutivo 26893-MP-MTSS-PLAN "Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales" del 6 de enero de 1998”.

 “Artículo 11.-Resolución Final. El jerarca de MIDEPLAN deberá emitir dentro del plazo de diez (10) días hábiles, la resolución final de la reorganización administrativa. Este plazo rige a partir del día hábil siguiente de la notificación del dictamen técnico, emitido por la Unidad de Reforma Institucional.

En dicha resolución, el Ministro (a) podrá apartarse del dictamen técnico, justificando los motivos técnicos, fácticos o jurídicos que respaldan su determinación”.

 

            Una vez aprobada la reorganización, debe emitirse un decreto para oficializar la nueva estructura organizacional. Esa obligación se encuentra regulada en el apartado E.1.1 de los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas ya mencionados y en el Decreto Ejecutivo 43864-PLAN, los cuales establecen, en ese orden:

 

“E.1 Lineamiento en el Componente de Normativa

Se refieren a aquellos aspectos vinculados propiamente con el proceso a seguir por toda institución en materia de reforma institucional.

1. Después de la aprobación de la reorganización administrativa por parte de MIDEPLAN, los ministerios y sus órganos deberán tramitar la promulgación de un Decreto Ejecutivo en el cual se oficialice la estructura organizacional. En todos los casos, el contenido del Decreto deberá corresponder con la estructura y competencias aprobadas por MIDEPLAN.

Las instituciones descentralizadas actualizarán su estructura por la vía de reglamentación interna. La Unidad de Reforma Institucional de MIDEPLAN llevará un archivo específico, donde constarán todos los organigramas aprobados de la Administración Pública centralizada y descentralizada institucional; dicho archivo será de consulta pública. (…)”.

 “Artículo 12.-Oficialización de la estructura organizacional. La entidad proponente deberá tramitar la publicación de un Decreto Ejecutivo o Reglamento de Organización, en el cual se oficialice la estructura organizacional aprobada por MIDEPLAN”.

 

En ese entendido, de lo expuesto se puede concluir que MIDEPLAN es el órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los órganos desconcentrados de los ministerios[3], tal y como sería el SFE.

 

Ahora bien, conforme lo hicimos ver en el dictamen C-133-2021 del 17 de mayo del 2021, si bien no existe una norma de rango legal que le confiera efectos vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN en el ejercicio de esa competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano la aprobación de los procesos de reorganización del sector público, las instituciones interesadas deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.

 

En consecuencia, y dando respuesta a la primera interrogante que se nos formula, es criterio de este órgano consultivo que las aprobaciones relacionadas con estructuras organizativas y reorganizaciones administrativas parciales o bien integrales, que emite MIDEPLAN, son eficaces o surten sus efectos jurídicos a partir de su notificación o comunicación a la institución que debe implementarlas.

 

Ahora bien, las instituciones cuentan con un plazo para su respectiva implementación de hasta seis meses, en el caso de las reorganizaciones parciales (tema de interés en esta consulta), en los términos regulados tanto en el Decreto Ejecutivo 43864-PLAN del 12 de enero del 2023, vigente desde el 06 de febrero del 2023, como en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LGRA), en el Componente de Normativa, el cual se podrá prorrogar por parte de MIDEPLAN de ser necesario. Para ello, el jerarca institucional deberá solicitar la prórroga a MIDEPLAN, con al menos un mes de antelación previo al vencimiento del plazo, indicando las razones que la motivan.

 

Veamos, en el citado Decreto Ejecutivo y los LGRA en el Componente de Normativa, respectivamente, se señala:

 

“Artículo 13.-Plazos de implementación. La entidad que gestionó la reorganización administrativa, contará con los siguientes plazos para su implementación:

a) Hasta seis (6) meses cuando se trate de reorganizaciones administrativas parciales o por ley.

b) Hasta doce (12) meses cuando se trate de reorganizaciones administrativas integrales.

Estos plazos regirán a partir del día hábil siguiente a la notificación de la resolución final de MIDEPLAN. En el caso de que la entidad proponente requiera una prórroga del plazo dado, se deberá presentar una solicitud motivada, indicando las justificaciones técnicas o jurídicas ante MIDEPLAN, con al menos un mes de antelación, previo al vencimiento del plazo original. Esta prórroga no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento de los plazos indicados en este artículo y sería concedida por una sola vez.

Una vez concluido el plazo, con o sin prórroga, la entidad deberá notificar a MIDEPLAN mediante oficio y en un plazo máximo de tres (3) meses, que la estructura organizacional ha sido implementada conforme a la resolución final. En caso de que se tome la decisión de suspender la implementación -total o parcial- de la estructura organizacional, se deberá comunicar en un plazo máximo de un (1) mes a MIDEPLAN, indicando las razones de esa decisión para realizar los ajustes pertinentes a la estructura organizacional.

En caso de existir modificaciones que no hayan sido implementadas en el plazo establecido, estas quedarán sin efecto, pero persiste el deber de informarlo a MIDEPLAN”. (El subrayado es nuestro)

 

“(…) 7. Toda reorganización administrativa deberá cumplir los siguientes plazos:

 

a. Cuando se trate de una reorganización integral, la institución dispondrá de un plazo de hasta un año para implementarla. Este plazo regirá a partir del día siguiente de la fecha de recibido del oficio por medio del cual MIDEPLAN comunica a la institución sobre la aprobación de las modificaciones de la estructura organizacional.

b. Cuando se trate de una reorganización parcial, la institución dispondrá de un plazo de hasta seis meses para implementarla. Este plazo regirá a partir del día siguiente de la fecha de recibido del oficio por medio del cual MIDEPLAN comunica a la institución sobre la aprobación de las modificaciones de la estructura organizacional.

c. En ambos casos, podrá disponerse de una prórroga de hasta seis meses otorgada por MIDEPLAN. Para ello, el jerarca institucional deberá solicitarla a MIDEPLAN, con al menos un mes de antelación previo al vencimiento del plazo, indicando las razones que la motivan.

d. Si finalizó el plazo para implementar la reorganización –con o sin prorroga--‐, y existen cambios organizacionales aprobados que no hayan sido ejecutados, estos quedarán sin efecto y MIDEPLAN tendrá la potestad de enmendar de oficio aquellas estructuras que total o parcialmente no se hayan implementado en plazo y las mismas no se reflejarán en la estructura organizacional aprobada y registrada en MIDEPLAN.

Para determinar el grado de implementación deben valorarse los principios de conservación, ejecutoriedad e integralidad del acto, quedando a salvo situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que puedan interrumpir el plazo de implementación, las que deben ser debidamente justificadas.

8. Toda reorganización administrativa deberá ser implementada en estricto cumplimiento de la propuesta aprobada. En caso de que la institución interesada desee dejar sin efecto dicha aprobación, el jerarca institucional podrá plantear una nueva propuesta, debidamente justificada, que se ajuste a los requerimientos y necesidades propias de la organización.

Asimismo, se deberá informar a MIDEPLAN en caso de suspenderse la implementación de la reorganización aprobada. Cualquier modificación realizada durante el proceso de implementación una reorganización administrativa integral aprobada por MIDEPLAN será considerada como una reorganización administrativa parcial, que deberá cumplir con el procedimiento establecido y le corresponderán los plazos establecidos en los incisos b y c del numeral 8 anterior.

9. La estructura organizacional debidamente aprobada por MIDEPLAN será requisito para:

a. Trámites ante la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (cuando se necesiten cambios en los Manuales de Puestos, en estudios integrales de puestos y en la creación de plazas).

 

b. Trámites ante la Dirección General de Servicio Civil, en lo que a estudios de puestos2[4] se refiere, para las instituciones cubiertas por el Régimen.

c. Tramitar ante la Dirección de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia, la publicación del Decreto de Modificación de la Estructura Organizacional en el Diario Oficial La Gaceta, en el caso de las Instituciones del Poder Ejecutivo. Las instituciones públicas fuera del Poder Ejecutivo deben realizar las respectivas modificaciones en sus manuales, reglamentos o procedimientos de organización”. (El subrayado es nuestro)

 

Además, es menester acotar que a las instituciones públicas a las que MIDEPLAN les ha aprobado una reorganización integral o parcial deberán informar a éste en un plazo máximo de tres meses, contado a partir de la fecha en que la reorganización fue completamente implementada. (Ver artículo 13 del Decreto Ejecutivo 43864-PLAN)

 

Debido a la forma como se contesta la primera interrogante, resulta necesario únicamente precisar en orden a la segunda pregunta que, conforme se expuso, para hacer efectiva la implementación de la estructura organizativa que ha sido gestionada producto de una reorganización administrativa parcial aprobada por MIDEPLAN, se debe contar con dicha aprobación, pues es un requisito para tramitar la publicación de un Decreto Ejecutivo o Reglamento de Organización, en el cual se oficialice la estructura organizacional, conforme lo regula el ordinal 12 del Decreto Ejecutivo 43864-PLAN transcrito anteriormente.

 

En el mismo sentido, los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LGRA) estipulan que la estructura organizacional debidamente aprobada por MIDEPLAN será requisito para tramitar ante la Dirección de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia, la publicación del decreto de modificación de la estructura organizacional en el Diario Oficial La Gaceta, en el caso de las Instituciones del Poder Ejecutivo.

 

Ergo, en los términos consultados, no se podría gestionar, de forma previa, las acciones relacionadas con la emisión de normas (decreto de reglamento de organización) o las reformas o adiciones a la normativa vigente, sin antes contar con la aprobación de MIDEPLAN.

 

Finalmente, en orden a la tercera consulta, se debe entender que la implementación de una reorganización administrativa -integral o parcial- aprobada por MIDEPLAN, conlleva una serie de trámites administrativos que deben realizarse a nivel interno -en este caso del MAG- para materializarla a nivel de su estructura organizativa. Por esa razón es que, se otorga, precisamente, un plazo ordenatorio y prudencial de seis meses (prorrogable en los términos expuestos), para que la reorganización se implemente completamente.

 

En todo caso, valga reiterar con respeto a esta tercera inquietud que, conforme se adelantó, esta Procuraduría no cuenta con los elementos de juicio necesarios, ni con la competencia para analizar la situación concreta que se presentó con la reorganización administrativa parcial aprobada por MIDEPLAN en el MAG y sus órganos desconcentrados, ni mucho menos calificar si un acto administrativo allí emitido es válido y eficaz, primero, porque desconocemos su contenido; y, en segundo lugar, porque aun cuando contáramos con esa información, no podríamos pronunciarnos sobre la validez y eficacia de un acto administrativo concreto.

 

            Con respecto a esto último, hemos sostenido, reiteradamente, que “... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. (…) aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios...". (Dictamen C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado, entre otros, en el C-042-2019 del 20 de febrero del 2019, en el C-028-2021 del 8 de marzo del 2021 y en el C-133-2021 del 17 de mayo del 2021).

 

IV.- CONCLUSIONES:

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- La reorganización administrativa tiene como objeto la eficiencia en el accionar administrativo, el aumento de la capacidad productiva, así como que la reorganización se plantea como parte de los objetivos de planificación y coordinación dentro del Estado.

 

2.- El MIDEPLAN es el órgano competente para aprobar las reformas a la estructura organizacional de los órganos y entes que integran el sector público, lo que incluye a los órganos desconcentrados de los ministerios, tal y como sería el SFE.

 

3.- Conforme lo hicimos ver en el dictamen C-133-2021 del 17 de mayo del 2021, si bien no existe una norma de rango legal que le confiera efectos vinculantes a los criterios técnicos que emite MIDEPLAN en el ejercicio de esa competencia, es claro que, al encargársele a ese órgano la aprobación de los procesos de reorganización del sector público, las instituciones interesadas deben ajustarse a lo que disponga dicho Ministerio.

 

4.- Las aprobaciones relacionadas con estructuras organizativas y reorganizaciones administrativas parciales o bien integrales, que emite MIDEPLAN, son eficaces o surten sus efectos jurídicos a partir de su notificación o comunicación a la institución que debe implementarlas.

 

5.- Las instituciones cuentan con un plazo para su respectiva implementación de hasta seis meses, en el caso de las reorganizaciones parciales (tema de interés en esta consulta), en los términos regulados tanto en el Decreto Ejecutivo 43864-PLAN del 12 de enero del 2023, vigente desde el 06 de febrero del 2023, como en los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LGRA), en el Componente de Normativa, el cual se podrá prorrogar por parte de MIDEPLAN de ser necesario. Para ello, el jerarca institucional deberá solicitar la prórroga a MIDEPLAN, con al menos un mes de antelación previo al vencimiento del plazo, indicando las razones que la motivan.

 

6.- Para hacer efectiva la implementación de la estructura organizativa que ha sido gestionada producto de una reorganización administrativa parcial aprobada por MIDEPLAN, se debe contar con dicha aprobación, pues es un requisito para tramitar la publicación de un Decreto Ejecutivo o Reglamento de Organización, en el cual se oficialice la estructura organizacional, conforme lo regula el ordinal 12 del Decreto Ejecutivo 43864-PLAN.

 

7.- En el mismo sentido, los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (LGRA) estipulan que la estructura organizacional debidamente aprobada por MIDEPLAN será requisito para tramitar ante la Dirección de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia, la publicación del decreto de modificación de la estructura organizacional en el Diario Oficial La Gaceta, en el caso de las Instituciones del Poder Ejecutivo.

 

8.- Ergo, en los términos consultados, no se podría gestionar, de forma previa, las acciones relacionadas con la emisión de normas (decreto de reglamento de organización) o las reformas o adiciones a la normativa vigente, sin antes contar con la aprobación de MIDEPLAN.

 

9.- La implementación de una reorganización administrativa -integral o parcial- aprobada por MIDEPLAN, conlleva una serie de trámites administrativos que deben realizarse a nivel interno -en este caso del MAG- para materializarla a nivel de su estructura organizativa. Por esa razón es que, se otorga, precisamente, un plazo ordenatorio y prudencial de seis meses (prorrogable en los términos expuestos), para que la reorganización se implemente completamente.

 

10.- En orden a las dos consultas que formula y titula el señor auditor como “Consulta de carácter específica”, las cuales se relacionan con temas puntuales de la implementación de la reorganización administrativa parcial avalada por MIDEPLAN y que tiene trascendencia en la estructura organizativa del SFE, este órgano consultivo debe declinar su competencia consultiva, pues lo que en realidad se persigue con las dudas presentadas es que se revise en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración activa, en dicha implementación.

 

11.- En todo caso, para determinar si los actos administrativos gestionados y emitidos bajo la figura de la Asesoría Jurídica del MAG, con respecto al contexto del quehacer del SFE, son válidos y eficaces o no, es necesario analizar el asunto concreto, lo cual escapa de nuestra competencia asesora, (punto b) de las consultas específicas).

 

                              Cordialmente;

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg

 

cc: Señora Laura Fernández Delgado, Ministra de Planificación Nacional y Política Económica.