04 de junio del 2024

PGR-C-113-2024

 

Señor

Douglas Soto Leitón

Gerente General

Banco de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, me refiero a su oficio n°. GG-01-057-2024, fechado por error el 25 de diciembre del 2024[1], código interno n°. 580-2024, por medio del cual se solicita el criterio de esta Procuraduría General en relación con la siguiente interrogante:

 

“¿Cuál es en específico la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública que se debe utilizar para la aplicación de los topes fijados en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública?”

 

 

I.               Antecedentes DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL:

 

El consultante refiere que, la interrogante surge a raíz del análisis que realiza el conglomerado financiero BCR para establecer los topes a las dietas que deben devengar los miembros de las distintas Juntas Directivas, principalmente a partir del criterio emitido por esta Procuraduría General en su dictamen PGR-C-244-2023 del 27 de noviembre del 2023, el cual en su parte conclusiva señaló:

 

“1.- En atención a la primera interrogante, tómese en cuenta que si bien es cierto que la ley n°. 3065 establece que las juntas directivas de las instituciones autónomas no pueden celebrar más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas últimas sean absolutamente necesarias, ello no significa, de ninguna manera, que la ley esté compeliendo a los colegiados a sesionar ocho veces al mes, entre ordinarias y extraordinarias, sino que estos han de sesionar cada vez que el interés público así lo requiera, sin que se pueda -en todo caso- superar dicho límite.

2.- El artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166), claramente dispone un límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operan en competencia, por lo tanto, la remuneración total de los directivos que integran la junta directiva del Banco de Costa Rica no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.

3.- Por tratarse de una limitación que se fundamenta en razones presupuestarias, el órgano colegiado deberá analizar la procedencia de las sesiones de carácter extraordinario, reiterando la importancia de una adecuada planificación de los temas sometidos a su conocimiento.

4.- Máxime que los artículos 24, párrafo primero, de la ley 7558 y 30 de la ley 1644, son coincidentes en regular que cada junta directiva se reunirá en sesión ordinaria una vez por semana, y en sesión extraordinaria cada vez que sea convocada, siendo que el ordinal 3 de la ley 3065 puntualiza que en el caso de las extraordinarias se deben celebrar cuando sea absolutamente necesario.

5.- La suma máxima a pagar mensualmente por concepto de dietas a los integrantes de la junta directiva del Banco de Costa Rica, por su participación puntual en las sesiones -ordinarias o extraordinarias- bajo ningún concepto puede superar el monto máximo establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública n°. 2166. (Interrogante 3)

6.- Ergo, indistintamente del número de sesiones -ordinarias o extraordinarias- por mes que se realicen, lo importante es que no se supere el tope impuesto en el ordinal 44 citado. (Interrogante 2). De suerte tal que, llegados a ese tope, la participación en sesiones adicionales de la Junta Directiva se entenderá como no remunerable para los directivos, al haberse pasado de un criterio nominal por sesión a uno de límite global remunerable por mes, independientemente del número de sesiones”.

 

Adicionalmente, asegura que la posición expuesta por este órgano consultivo conlleva a tener que aplicar el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pero dicha disposición no es clara en cuanto a cuál es ese parámetro de la categoría más baja en la escala de sueldos de la Administración Pública.

 

Finalmente, precisa que inicialmente plantearon esta consulta ante la Contraloría General de la República; no obstante, mediante el oficio 0261 del 16 de enero del 2024 (DJ-0041) el órgano contralor declinó su competencia y resolvió:

 

“Obsérvese que lo que se plantea son temas relacionados con la metodología de fijación de salarios, según la Ley de Salarios de la Administración Pública. Estos temas están vinculados, de forma prevalente, al ámbito de competencia consultiva de la Procuraduría General de la República, que se ha referido a los temas relacionados con empleo público, así como a las funciones otorgadas por la Ley Marco de Empleo Público al Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN). Como se indica en el documento, la Procuraduría General ya ha atendido algunas dudas sobre el tema consultado”.

 

Acompaña esta gestión, con el criterio vertido por la Gerencia Corporativa Jurídica del Banco de Costa Rica, n°. GCJ-MSM-GBR-078-2024 del 18 de enero del 2024, suscrito por el señor Manfred Antonio Sáenz Montero, gerente corporativo, y el señor Germán Brenes Roselló, gerente jurídico administrativo.

 

En dicho criterio se señala que, a partir del dictamen vinculante de este órgano consultivo (PGR-C-244-2023 del 27 de noviembre del 2023), se tiene claro que el tope del monto por concepto de dietas es el fijado en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley n°. 2166; a saber, el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.

 

No obstante, se considera que del texto del artículo 44 mencionado, no se desprende con claridad cuál es la referencia específica que debe aplicarse, haciendo referencia únicamente a un concepto que hoy podría considerarse impreciso, pero que en razón de la hermenéutica jurídica se hace necesario interpretar de la mejor forma posible, en el marco adecuado de la Hacienda Pública.

 

Sumado a ello, se indica que, desde la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y la Ley Marco de Empleo Público, las categorías salariales establecidas en el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, dejaron de ser actualizadas por parte de la Dirección General del Servicio Civil, en razón del nuevo esquema de salarios vigente hoy en día, siendo la última vez que se hizo en julio 2018, mediante la resolución DG-012-2018.

 

A partir de lo anterior, se proponen tres escenarios para poder aplicar el ordinal 44 de la Ley 2166:

 

“1) Utilizar la escala más baja del artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública tomando como base la última actualización que realizó la Dirección General del Servicio Civil en julio de 2018.

2) Basarse en la categoría más baja de salarios globales dentro de las Clases anchas cubiertas por los alcances del Título I del Estatuto de Servicio Civil definida por el MIDEPLAN según la Ley Marco de Empleo Público.

3) Utilizar el salario base más bajo de la escala salarial del Banco de Costa Rica”.

 

El criterio legal se decanta por la tercera opción, utilizando como fundamento lo que a continuación se detalla:

 

“La primera, es decir basarse la más baja categoría incorporada en la última actualización de la Dirección General de Servicio Civil, no es procedente ya que es una escala que dejó de utilizarse como tal en el año 2018 y con el paso de los tiempos va ir perdiendo su valor económico sin que se utilice actualmente algún sistema que la vaya actualizando, lo cual desde ya se presagia como obsoleta.

En cuanto a la utilización de los salarios globales, tendría el inconveniente que es un monto calculado sobre una base salarial, similar a la que hace referencia el ya varias veces citado artículo 44, pero se les suma adicionalmente otros montos correspondientes a temas como la carrera profesional, la dedicación exclusiva, anualidades, entre otros, lo que generaría una distorsión en valor que subyace al citado límite, usando potencialmente montos más altos.

Al no quedar algún otro parámetro externo, pareciera que en razón de la proporcionalidad y razonabilidad podría utilizarse la categoría más baja de salarios del propio Banco de Costa Rica y a partir de ahí fijar el límite de 30 salarios, ya que se trata de una entidad con su propia escala salarial y guarda estrecha relación con las funciones que de una u otra manera se realizan en la entidad.

Ahora bien, es importante reiterar que las reformas normativas generaron un vacío que es aplicable a varias entidades y que, por razones de seguridad jurídica, respeto a la Hacienda Pública y razonabilidad la posición definitiva debe ser fijada por el órgano contralor como entidad que define los ejes interpretativos transversales en relación con actos que afecten a varias entidades fiscalizadas”.

 

Por otra parte, mediante nuestro oficio DFP-OFI-1856-2024 del 16 de mayo del 2024, se confirió audiencia de la consulta al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, audiencia que fue atendida por medio del oficio MH-STAP-OF-0527-2024 del 22 de mayo del 2024. Ese documento se refirió al tema en consulta de manera puntual en los siguientes términos:

 

“ (…) Refiriéndonos a la consulta en específico, la categoría más baja de la escala de sueldos la ostenta el puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional, Clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E); de acuerdo a la Resolución DG-003-2020 emitida por el Área de Organización del Trabajo y Compensaciones, de la Dirección General de Servicio Civil, la cual se hizo extensiva por la Autoridad Presupuestaria, por medio del Acuerdo N.º 12604 “Revaloración de la Escala de Sueldos de la Administración Pública e Índices Salariales para Entidades y Órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria 2020”, tomado en la Sesión Extraordinaria N.º 01-2020, celebrada el 03 de febrero del 2020, así refrendada su vigencia por medio del Acuerdo N.º 13956 tomado por la Autoridad Presupuestaria en la Sesión Extraordinaria No. 04-2024 de fecha 16 de mayo del 2024”. (El resaltado es nuestro)

 

Con sustento en lo expuesto, se entrará al conocimiento de la consulta formulada.

 

 

II.            SOBRE EL FONDO:

 

Conforme se adelantó, la única interrogante que se nos plantea es la siguiente: ¿Cuál es en específico la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública que se debe utilizar para la aplicación de los topes fijados en el artículo 44 de la Ley de Salario de la Administración Pública?

 

Sobre este cuestionamiento, es oportuno comenzar señalando que, con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n°. 9635 del 03 de diciembre del 2018, específicamente con su artículo 3º se adicionó a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n°. 2166 del 09 de octubre de 1957, en lo de interés para esta consulta, el ordinal 44 que regula el tema del límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia.

 

El texto de dicha norma, regula:

 

“Artículo 44- Límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operen en competencia. La remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Adicionalmente, la remuneración total se fundamentará en un estudio técnico de mercado que la entidad deberá presentar al menos una vez al año a la Contraloría General de la República y a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica”. (Lo subrayado es suplido)

 

Como es fácilmente apreciable, existe una norma expresa vigente, de rango legal, que fijó un parámetro general, aplicable a todas las instituciones y los órganos que operen en competencia, para regular el límite máximo mensual de remuneración total, el cual debe respetarse.

 

Tome en cuenta el consultante que se estableció este límite porque el objetivo principal de la Ley 9635 siempre ha sido y sigue siendo la contención y racionalización del gasto en el sector público. Además, fue el propio legislador el que dispuso como límite o tope máximo expresamente el no superar el equivalente a “treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública”. (Lo resaltado no pertenece al original)

 

Consecuentemente, a pesar de la posición vertida en el criterio legal de la Gerencia Corporativa Jurídica del Banco de Costa Rica, lo dispuesto en el numeral 44 recién transcrito se encuentra vigente y hasta que no se propicie una modificación -de considerarse necesario- se debe seguir aplicado en los términos allí definidos.

 

Dicho esto, para dar respuesta a la pregunta formulada, es importante retomar lo informado mediante el oficio MH-STAP-OF-0527-2024 citado en el apartado de antecedentes de este criterio, en el que se específica que “la categoría más baja de la escala de sueldos la ostenta el puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional, Clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E); de acuerdo a la Resolución DG-003-2020 emitida por el Área de Organización del Trabajo y Compensaciones, de la Dirección General de Servicio Civil, la cual se hizo extensiva por la Autoridad Presupuestaria, por medio del Acuerdo N.º 12604 “Revaloración de la Escala de Sueldos de la Administración Pública e Índices Salariales para Entidades y Órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria 2020”, tomado en la Sesión Extraordinaria N.º 01-2020, celebrada el 03 de febrero del 2020, así refrendada su vigencia por medio del Acuerdo N.º 13956 tomado por la Autoridad Presupuestaria en la Sesión Extraordinaria No. 04-2024 de fecha 16 de mayo del 2024”.

 

Frente a ello, la señalada categoría de la escala de sueldos de la Administración Pública es la que se debe utilizar para la aplicación de los topes fijados en el artículo 44 en estudio.

 

Ahora bien, como un aspecto final, importa advertir que de los tres escenarios para aplicar el mencionado ordinal 44 que propone el criterio legal adjunto a la presente consulta, este órgano asesor considera que se deben descartar la segunda y tercera opción por lo siguiente:

 

En primer lugar, el inconveniente de acudir al segundo escenario[2], no es en realidad que el salario global contemple "sobresueldos" o "componentes salariales", porque bien puede tomarse el básico. El verdadero inconveniente es que hay una norma expresa de rango legal vigente que debe respetarse y que regula como límite el no superar el equivalente a “treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública”.

 

Por su parte, en orden a la tercera opción el inconveniente es que se propone utilizar el salario base más bajo de la escala salarial del Banco de Costa Rica; sin embargo, la intención del cardinal 44 de reiterada cita es que exista un parámetro general, aplicable a todas las instituciones y los órganos que operen en competencia, no uno por institución u órgano, tal y como se propone en esta ocasión.

 

 

III.         CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

La categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública que se debe utilizar para la aplicación de los topes fijados en el artículo 44 de la Ley de Salario de la Administración Pública, es la clase “Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional”, conforme se extrae de la información suministrada mediante el oficio MH-STAP-OF-0527-2024 del 22 de mayo del 2024, y hasta que no se disponga lo contrario.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

 

                                                                  Yansi Arias Valverde

                                                                  Procuradora adjunta

                                                                  Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/mmg