29 de mayo de 2024

PGR-C-096-2024

Señor

Juan José Vargas Fallas

Alcalde

Municipalidad de Santa Ana

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio NoMSA-ALC-04-305-2024 de 26 de abril de 2024, asignado a este despacho el 30 de abril último, y por el que su antecesor en el cargo, Gerardo Oviedo Espinoza, consulta:

 “(…) si los trabajadores de esta municipalidad que cumplan el tiempo laborado indicado en los incisos b y c del artículo 52 [1] de la Convención Colectiva después del 9 de marzo de 2023; cuando entró en vigor la Ley Marco de Empleo Público; tienen derecho a que se les reconozca la cantidad de días establecidos en esos incisos de la Convención como derecho de vacaciones.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MSA-ALC-ASL-04-268-2024 del 25 de abril de 2024, según el cual: “(…) En conclusión; la jurisprudencia administrativa citada, considera que el artículo 38 la Ley Marco de Empleo Público ha generado una derogatoria tácita de las disposiciones de las convenciones colectivas que establecen días de vacaciones superiores, como ocurre con los incisos b y c del artículo 52 de la Convención Colectiva de Santa Ana, para aquellos funcionarios que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigor de dicha ley. (…) Entonces; para aquellos funcionarios que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigor de Ley Marco de Empleo Público, no es aplicable el artículo 52 de la Convención Colectiva de Santa Ana porque ha operado una derogatoria tacita con el tope de vacaciones establecido en el artículo 38 de la Ley Marco de Empleo Público. (…)”.

I.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, en respuesta a una cuestión similar a la que ahora se nos consulta -cuál es la norma que prevalece en cuanto a la regulación del tope de vacaciones, pues la Ley Marco de Empleo Público crea una nueva regulación que contradice lo establecido por el Código Municipal y la Convención Colectiva -, este órgano asesor concluyó que, con la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público, ante la innegable existencia de una antinomia normativa, por incompatibilidad de contenidos normativos -art. 8 del Código Civil-, operó una derogatoria tácita parcial, tanto del artículo 155 inciso e) del Código Municipal, como de los artículos de la Convención Colectiva[2] vigente en aquel reducto institucional específico, en materia del tope máximo de vacaciones. Debiendo entonces prevalecer sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistentes en las instituciones públicas comprendidas en su ámbito de aplicación -incluidas las corporaciones municipalidades, artículo 2 inciso c)-, el tope máximo dispuesto por el artículo 38 de la citada Ley Marco, No. 10.159. Con la salvedad de quienes, previo a la entrada en vigencia de la citada Ley, hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones, con base en la normativa hoy derogada, de conformidad con lo previsto de forma expresa por el Transitorio VIII de la misma Ley Marco de Empleo Público y artículo 44 de su Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 43.952-. (Dictamen PGR-C-226-2023 de 20 de noviembre de 2023).

Posición que fue reiterada recientemente, mediante dictamen C-028-2024 del 19 de febrero de 2024.

Por la claridad y contundencia de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia, en especial los contenidos en el dictamen C-028-2024, op. cit., los cuales, por demás, resultan plenamente aplicables a la presente consulta, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces trascribir las consideraciones de relevancia de aquella doctrina administrativa que a hoy, por su reiteración, constituye jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública [3] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

Al respecto, en el dictamen C-028-2024, op. cit. se indicó:

“IV.- SOBRE EL TOPE DE VACACIONES APLICABLE (…)

En cuanto al tema de las vacaciones, se nos consulta si los funcionarios legislativos que a la fecha de entrada en vigencia de la LMEP no habían adquirido el derecho a disfrutar de 26 días hábiles de vacaciones, conforme al artículo 33, inciso c), de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, conservan la posibilidad de acceder a ese número de días, o si les aplica, ahora, el tope de 20 días hábiles contemplado en el artículo 38 de la LMEP.

Sobre el punto interesa señalar que lo relativo al tope de vacaciones para los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP, así como lo relacionado con la forma en que debe ser aplicado ese tope, quedó regulado tanto en el artículo 38 de esa ley, como en su Transitorio VIII, y en el artículo 44 de su reglamento.  Esas normas disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 38- Tope de vacaciones. El período máximo anual de vacaciones que podrán disfrutar las personas servidoras públicas, dentro del ámbito de aplicación establecido en el artículo 2 de esta ley, será de veinte días hábiles y no se podrán acumular más de dos períodos de vacaciones, sin perjuicio de derechos adquiridos. (…)

Quedan a salvo de este tope las vacaciones profilácticas de las que gozan las personas servidoras públicas, en razón de las labores que ejecutan.”

“TRANSITORIO VIII- Las personas servidoras públicas que, previo a la entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al tope establecido en el artículo 38, conservarán tal condición pero esta no podrá aumentarse.”

“Artículo 44.- Tope en las vacaciones anuales. Se establece un tope de veinte días hábiles de vacaciones anuales por cada cincuenta semanas de labores continuas. No podrán acumularse más de dos periodos. Lo anterior con la salvedad de lo expresamente normado en el Transitorio VIII, para quienes, previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 10.159 ya habían adquirido el derecho a una mayor cantidad de días de vacaciones.”

Como se deduce de la lectura de las normas transcritas, la LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope, aplicable –como ya explicamos en el segundo apartado de este dictamen– a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2. 

Lo anterior implica que la regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP sigue vigente, con la diferencia de que las personas funcionarias públicas que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que hayan ingresado al servicio público después del 10 de marzo del 2023, solo podrán disfrutar de 20 días de vacaciones, como máximo.  En caso de que existan disposiciones legales que establezcan un tope de vacaciones distinto para los funcionarios que presten servicios en las instituciones comprendidas en el artículo 2 de la LMEP, privaría lo dispuesto en el artículo 38 transcrito. 

Ya está Procuraduría, en el dictamen PGR-C-226-2023 del 20 de noviembre del 2023, al atender una consulta relativa a la prevalencia o no del Código Municipal sobre la LMEP en lo relativo al tope de vacaciones, indicó lo siguiente:

“En cuanto a la contradicción normativa entre la Ley Marco de Empleo Público y el Código Municipal, la primera prevalece sobre el segundo, ya que, si bien ambas poseen la misma jerarquía normativa, la primera es una norma posterior, lo que implica la derogación tácita del segundo, al cumplirse otro de los presupuestos necesarios para la aplicación de este instrumento jurídico, con la aclaración de su aplicación, únicamente respecto a los artículos que posean un contenido contradictorio entre sí, tal y como sucede en el tope de vacaciones según lo expuesto supra.”

Por otra parte, el artículo 38 de la LMEP no podría ser interpretado en el sentido de que, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, todos los funcionarios públicos, incluidos los de primer ingreso, tendrán derecho a 20 días hábiles de vacaciones pues, insistimos, en el cálculo de ese beneficio (salvo en lo relativo al tope) debe aplicarse la normativa vigente antes de la LMEP.

En la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-007-2022 (sic), del 19 de junio del 2023 dirigida a todas las instituciones y dependencias del sector público costarricense, el MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, aclaró el punto en los siguientes términos:

“Debido a que se presentan dudas o inquietudes sobre el dimensionamiento, o las implicaciones de la referencia de los veinte días de vacaciones, se instruye para que, conforme con la literalidad de lo normado en el artículo 38 y Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público y artículo 44 de su Reglamento, los veinte días hábiles de vacaciones anuales, se apliquen tal como han sido concebidos, sea como un límite, tope o periodo máximo anual de vacaciones, al que podrían tener derecho las personas servidoras públicas y por ende, el máximo que podría otorgar y regular la Administración. Lo anterior es distinto a inferirlo como una supuesta regla según la cual, en que (sic) a partir del 10 de marzo del 2023, toda persona servidora pública deba o pueda disfrutar de manera automática de 20 días hábiles de vacaciones, claramente, no siendo esto último lo dispuesto en los numerales citados.”

Finalmente, debemos indicar que por haberlo dispuesto así el transitorio VIII de la LMEP y el 44 de su reglamento, las personas funcionarias públicas que hubiesen adquirido el derecho a disfrutar de un lapso de vacaciones mayor a 20 días hábiles antes de la entrada en vigencia de la LMEP, conservarán ese derecho.

V.- CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

(…)

8.- La LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope, aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2. 

9.- La regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP sigue vigente, con la diferencia de que las personas funcionarias públicas que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que hayan ingresado al servicio público después del 10 de marzo del 2023, solo podrán disfrutar de 20 días de vacaciones, como máximo.  En caso de que existan disposiciones legales que establezcan un tope de vacaciones distinto para los funcionarios que presten servicios en las instituciones comprendidas en el artículo 2 de la LMEP, privaría lo dispuesto en el artículo 38 de la LMEP.

10.- El artículo 38 de la LMEP no podría ser interpretado en el sentido de que, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, todos los funcionarios públicos, incluidos los de primer ingreso, tendrán derecho a 20 días hábiles de vacaciones, pues en el cálculo de ese beneficio (salvo en lo relativo al tope) debe aplicarse la normativa vigente antes de la LMEP.

11.- Por haberlo dispuesto así el Transitorio VIII de la LMEP y el 44 de su reglamento, las personas funcionarias públicas que hubiesen adquirido el derecho a disfrutar de un lapso de vacaciones mayor a 20 días hábiles antes de la entrada en vigencia de la LMEP, conservarán ese derecho.”

            Así que, con respecto a lo consultado, deberá estarse a lo dispuesto en nuestra jurisprudencia administrativa citada y trascrita en este dictamen.

II.- Consideraciones finales.

Creemos conveniente indicar que, previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos y expusimos en el acápite anterior, hemos emitido pronunciamientos sobre  el tema específico concernido en su consulta.

Este aspecto no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictamen PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023).

III. Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

La LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope, aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2.

La regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP, sea a nivel legal o convencional, sigue vigente, pero sometido inexorablemente al tope legal previsto, por derogación tácita parcial, por incompatibilidad de contenidos normativos.

Por haberlo dispuesto así el Transitorio VIII de la LMEP y el 44 de su reglamento, solo las personas funcionarias públicas que hubiesen adquirido el derecho a disfrutar de un lapso de vacaciones mayor a 20 días hábiles antes de la entrada en vigencia de la LMEP, conservarán ese derecho.

De modo que las personas funcionarias que, antes de la entrada en vigencia de la LMEP, con base en la normativa hoy derogada parcialmente, no hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones, sin superar así el tope instaurado, sólo podrán disfrutar de 20 días de vacaciones, como máximo.

Con lo hasta aquí expuesto, la propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    MSc. Francinie Cubero De La Vega

Procurador Adjunto                                                 Abogada Asistente

Área de la Función Pública                                   Área de la Función Pública

LGBH/FCV/ymd