10 de junio de 2024

PGR-C-116-2024

Señor

Gerald Campos Valverde  

Ministro de Justicia y Paz

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio MJP-DM-451-2024, de 13 de mayo de 2024, asignado a este despacho el pasado 14 de mayo último, por medio del cual se consultan una serie de interrogantes sobre el régimen de vacaciones del personal de confianza.

En concreto, consulta:

1. Para los puestos que son de confianza, en el disfrute de las vacaciones, corresponde o no aprobar las vacaciones acumulativas.

2. Los puestos de la Dirección y Sub Dirección de la Policía Penitenciaria, se les debe o no reconocer saldo de vacaciones tenidos en régimen de Servicio Civil o Policial.

3. Si un funcionario de un puesto de confianza, al momento de ser nombrado, cuenta con periodos de vacaciones superiores a los permitidos en la Ley Marco de Empleo Público, los puede o no disfrutar durante su nombramiento en el puesto de confianza.

4. Si existen saldos de vacaciones de personas que vienen de régimen de confianza en otra institución, se deben tomar en cuenta en el puesto de confianza actual ese saldo de vacaciones que computó y no disfrutó.

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección Jurídica institucional, materializado en el oficio No. A.J.-0844-04-2024, de 22 de abril de 2024, emitido con fines distintos a consultarnos, pues fue requerido por la Vice ministra de Gestión Estratégica para atender requerimientos internos específicos de esa dependencia, y que, si bien, relacionado marginal y genéricamente al tema aludido, lo cierto es que, por su contenido concreto, en realidad rehúye el tema medular ahora en consulta, pues remite íntegramente a otro Oficio No. A.J.-1629-06-2023, de 20 de junio de 2023, requerido anteriormente por el Ministro de Justicia y Gracia, para otro asunto aun en trámite en esta Procuraduría General -consulta formulada por oficio No. MJP-DM-522-2023 del 28 de junio del 2023-, en el que se aborda el fundamento normativo que regula el régimen jurídico de vacaciones aplicable a los puestos de confianza. Pero no se aporta. Limitándose entonces ahora a responder, de forma puntual y directa, sin contar con una debida fundamentación que:

 “(…) 1. Conforme se indicó en líneas precedentes, para los puestos de confianza y su disfrute de vacaciones, corresponde o no aprobar las vacaciones acumulativas, en particular el caso indicado (…)”.

Tal y como se indicó en el criterio jurídico A.J.-1629-06-2023, el fundamento legal de la Procuraduría General de la República consistía en que debido a que no existía una norma que regulara expresamente el tema de vacaciones en puestos de confianza se debía aplicar el Código de Trabajo, no obstante, a la fecha se encontraría sin valor, toda vez que, con la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público se regulan este tipo de puestos y además iguala las condiciones con el resto de funcionarios públicos, razón por la cual, corresponde aprobar las vacaciones acumulativas.

“(…)2. Los puestos de la Dirección y Sub Dirección de la Policía Penitenciaria, se les debe o no reconocer saldo de vacaciones tenidos en régimen de Servicio Civil o Policial (…)”.

Efectivamente se les debe reconocer a los puestos de la Dirección y Sub Dirección de la Policía Penitenciaria los saldos de vacaciones en el régimen de Servicio Civil o Policial, en el tanto, la Ley Marco de Empleo Público unifica el tema de las vacaciones para todas las familias de puestos.

“(…) 3. Si el funcionario de un puesto de confianza, al momento de ser nombrado, cuenta con periodos de vacaciones superiores a los permitidos en la Ley Marco de Empleo Público, los puede o no disfrutar durante su nombramiento en el puesto de confianza (…)”.

Al respecto, es preciso señalar nuevamente que debido a la unificación de la normativa en temas de vacaciones para todas las clases de familias de puestos, una persona servidora no podrá siquiera acumular más de dos periodos de vacaciones -artículo 38 Ley Marco de Empleo Público- sin que se realice una distinción entre familias, siendo además aplicable lo señalado en el Transitorio VIII “(…) Las personas servidoras públicas que, previo a la entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al tope establecido en el artículo 38, conservarán tal condición pero esta no podrá aumentarse (…)”.

(…) 4. Si existen saldos de vacaciones de personas que vienen de régimen de confianza en otra institución, se deben tomar en cuenta en el puesto de confianza actual ese saldo de vacaciones que computó y no disfrutó (…)”.

En virtud de lo anteriormente expuesto, no se aprecia contradicción alguna que dicho periodo de vacaciones sea reconocido (…)”

Luego de un exhaustivo análisis, lamentablemente concluimos que, por la forma en que fue planteada su gestión, se incumple con un requisito de admisibilidad imprescindible; lo cual impide que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante y que, de seguido, explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023).

Y según puede verificarse del contenido mismo del oficio No. A.J.-0844-04-2024, op. cit. de la Dirección Jurídica institucional que se acompaña, no cumple con las características señaladas, pues fue emitido en realidad con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente requerimiento particular de otra dependencia interna, específicamente del Vice ministerio de Gestión Estratégica. Y si bien desarrolla de forma genérica temas relacionados con lo ahora consultado, en realidad no contiene un estudio profundo, serio y detallado de los temas que interesan ahora al jerarca administrativo y que responda, de forma debidamente motivada, las preguntas formuladas en esta nueva gestión, pues remite a otro oficio que no aporta. Echándose de menos un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

Incluso, como claro indicio de aquella insuficiencia, el asesor legal le enfatiza al jerarca que, a falta de una interpretación de la Ley Marco de Empleo Público -aspecto en el que insistimos no se ahondó en lo jurídico-, sobre lo consultado se recomienda elevar consulta a la Procuraduría General.

En suma, no puede tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema en consulta, se limite a responder de forma directa, y sin mayor razonamiento fáctico y jurídico, las preguntas formuladas.

Por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita entender el fundamento lógico-jurídico de la posición asumida por la Administración en cuanto al fondo de lo consultado. Por lo cual, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

No se cumple entonces en el presente caso con el requisito de admisibilidad aludido. De modo que la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

En todo caso, respecto de lo consultado, en razón de su innegable relación con el contenido de otra consulta aún pendiente de resolverse por parte de esta Procuraduría General -consulta formulada por oficio No. MJP-DM-522-2023 del 28 de junio del 2023-, y que ha superado la etapa de admisibilidad, deberá estarse a lo que, por dictamen vinculante, se concluya.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd