07 de agosto de 2023

PGR-C-155-2023

Señor

Miguel Aguiar Bermúdez

Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo

Director Ejecutivo

Estimado Señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio  CR/SBD-0048-2023 de 6 de marzo de 2023.

Mediante el oficio CR/SBD-0048-2023 se nos pone en conocimiento del acuerdo AG003-01-2023 del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, adoptado en sesión ordinaria 1-2023 de 14 de febrero de 2023 y mediante el cual se plantea la siguiente cuestión jurídica:

¿Puede el Consejo Rector destinar recursos de servicios de desarrollo empresarial para solventar brechas, por ejemplo tecnológicas y de gobierno corporativo, para que algunas entidades con presencia en las zonas rurales actúen como operadores financieros, en el contexto de un programa que busca el cumplimiento de la obligación establecida en la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo N°8634, de generar los mecanismos necesarios para la inclusión financiera y desarrollo productivo en las zonas rurales y de menor desarrollo, así como para facilitar el otorgamiento de microcrédito?

En lo considerando del acuerdo AG-003-01-2023, que se adjunta con el oficio CR/SBD-0048-2023, se indica que el interés del Consejo Rector es determinar si existe fundamento legal para apoyar financieramente a las Entidades Autorizadas como operadores financieros, que así lo requieran, para sufragar los costos operativos de sus operaciones en la zona rural mientras logran el punto de equilibrio. Esto a efectos de que participen de un mecanismo alternativo o complementario en las diferentes regiones del país, con el propósito de que se les asegure a los beneficiarios del Sistema de Banca para el Desarrollo, el acceso al financiamiento y a las herramientas que ofrece el Fondo Nacional para el Desarrollo.

Se adjunta el criterio legal AJ-82-23 de 13 de enero de 2023, el cual concluye:

“Por todo lo expuesto se considera que es posible destinar recursos de desarrollo empresarial para que nuevas entidades que tienen presencia en zonas rurales puedan eliminar las brechas y actuar como operadores del Sistema de Crédito Rural, de manera que se logre consolidar este Sistema como un mecanismo para la colocación de microcrédito que permita generar inclusión financiera y mayor crecimiento socio económico de los sectores productivos en las zonas rurales, cumpliéndose así también con la obligación de regionalización que establece la normativa.”

Para atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones: 

 A. EL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO FOMENTA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DE SUS BENEFICIARIOS. 

La ley N.° 8634 de 23 de abril de 2008, particularmente en su artículo 5.d, le ha otorgado al Sistema de Banca para el Desarrollo una competencia para la elaboración y ejecución de estrategias para el financiamiento de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, que promuevan la competitividad de los sectores productivos, la innovación, el desarrollo científico y tecnológico, la evolución de mercados locales e internacionales, el uso de tecnología de punta y el acceso a espacios físicos asociativos.

La competencia que en materia de desarrollo empresarial ostenta el Sistema de Banca para el Desarrollo tiene por finalidad apoyar a los sujetos beneficiarios de la Ley N.° 8634. Sujetos beneficiarios que se encuentran enumerados en el artículo 6 de aquella Ley. 

El reglamento ejecutivo a la Ley N.° 8634, Decreto N.° 43980 de 27 de marzo de 2023, en su artículo 2.59 ha conceptualizado los servicios de desarrollo empresarial como aquellos que procuran el fortalecimiento de las personas beneficiarias de la Ley N° 8634 a través de capacitación, asistencia técnica, soluciones tecnológicas y de conectividad, buscando la resolución de carencias, problemas y desafíos que afectan la rentabilidad y la competitividad de las unidades productivas; así como para su fortalecimiento en el proceso de crecimiento de las empresas y en el desarrollo del potencial humano de las personas emprendedoras.

De acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.° 8634, las instituciones y organizaciones privadas prestadoras de servicios no financieros y de desarrollo empresarial pueden integrar el Sistema de Banca para el Desarrollo.

El artículo 4.c de la Ley N.° 8634 habilita al Sistema de Banca para Desarrollo a financiar proyectos productivos mediante la implementación de mecanismos de financiamiento, avales, garantías y servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

De conformidad con el artículo 14.ñ también de la Ley N.° 8634, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, debe organizar un sistema de ayuda técnica para los beneficiarios del sistema, promoviendo para ese efecto la cooperación de los diversos organismos nacionales e internacionales especializados en ese tipo de actividad y utilizando los recursos de desarrollo empresarial disponibles para el Sistema de Banca para el Desarrollo. 

El artículo 28 de la Ley N.° 8634 establece que corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, como rector responsable de las políticas dirigidas a las medianas y pequeñas empresas, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, como rector responsable de las políticas del sector agrícola; establecer los mecanismos de acreditación de los oferentes de servicios de desarrollo empresarial, considerando, entre otros, las siguientes áreas de desarrollo: comercialización, capacitación, asistencia técnica, financiamiento, información, desarrollo sostenible, encadenamientos productivos, exportación, innovación tecnológica y gestión empresarial. El artículo 14.f prescribe que corresponde al Consejo Rector del Sistema de Banca de Desarrollo coordinar con las instituciones y entidades acreditadas como oferentes de desarrollo empresarial. 

B. EN ORDEN A LA FINALIDAD DEL FONDO DE DESARROLLO EMPRESARIAL

El artículo 15 de la Ley N.° 8634 ha creado un Fondo Nacional para el Desarrollo. De acuerdo con la norma, los recursos del Fondo Nacional para el Desarrollo deben utilizarse para los siguientes fines:

a)           Como capital para el financiamiento de operaciones crediticias, de factoraje financiero, arrendamiento financiero y operativo, microcréditos y proyectos del sector agropecuario, así como otras operaciones activas que los usos, las prácticas y las técnicas nacionales o internacionales admitan como propias de la actividad financiera y bancaria, según las disposiciones que para estos efectos emita el Consejo Rector;

b)           Como capital para el otorgamiento de avales que respalden el financiamiento que otorguen los participantes e integrantes del Sistema de Banca para el Desarrollo;

c)           Para servicios no financieros y de desarrollo empresarial.

d)           Para fomentar, promocionar, incentivar y participar en la creación, la reactivación y el desarrollo de empresas, mediante modelos de deuda subordinada al éxito, capital semilla y capital de riesgo

e)           Para el financiamiento de las primas del seguro agropecuario

La Ley, entonces, ha autorizado al Sistema de Banca para Desarrollo para utilizar recursos para el desarrollo empresarial. De acuerdo con el mismo artículo 15, los servicios de desarrollo empresarial son aquellos dirigidos, en principio, a capacitación, asistencia técnica, estudios sectoriales, investigación y desarrollo para innovación y transferencia tecnológica, medición integral de impactos del Sistema Banca para el Desarrollo y el manejo de microcréditos.

El artículo 83 del Decreto N.° 43980 ha creado un Fondo para el Desarrollo Empresarial. Este Fondo debe destinarse a financiar Servicios de Desarrollo Empresarial que requieran las personas beneficiarias definidos en la Ley N° 8634, tales como: capacitación, asistencia técnica, innovación e inserción tecnológica.

El Consejo Rector tiene la responsabilidad de aprobar la estrategia de uso de estos fondos, fundamentado en el apoyo directo a inclusión económica de las personas beneficiarias de la Ley, para lo cual podrá promover aplicaciones tecnológicas y modelos de acompañamiento que apoyen las estructuras organizativas simples de los negocios ubicados en la base de la pirámide empresarial, tales como: emprendimientos, microempresa y micro productor agropecuario

Además, el Consejo Rector tiene la función de definir la política para que gradualmente, al menos el 60% de los recursos de este fondo para el Desarrollo Empresarial, sean utilizados para beneficiar los sectores prioritarios.

El Fondo para el Desarrollo Empresarial debe dedicarse a la capacitación, asistencia técnica, estudios sectoriales, investigación y desarrollo para innovación y transferencia tecnológica, medición integral de impactos del Sistema Banca para el Desarrollo y el manejo de microcréditos.

Sin embargo, el artículo 15 de la Ley N.° 8634 prescribe que pueden incluirse como servicios de Desarrollo Empresarial, aquellos otros que el Consejo Rector defina como pertinentes para el cumplimiento de los fines y propósitos de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo. 

El Consejo Rector puede financiar, a través del Fondo de Desarrollo Empresarial, servicios de Desarrollo Empresarial distintos a los enumerados por la Ley., verbigracia los dirigidos a solventar brechas tecnológicas.

No obstante, el Fondo de Desarrollo Empresarial no puede ser utilizado para subsidiar a operadores financieros autorizados para que operen en el sector rural a efecto de sufragar los costos operativos mientras logran el punto de equilibrio.

El Fondo de Desarrollo Empresarial puede financiar la ayuda técnica que los beneficiarios de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo requieran mejorar su rentabilidad y  competitividad; así como para su fortalecimiento en el proceso de crecimiento y en el desarrollo del potencial humano. Sin embargo, los recursos del Fondo de Desarrollo Empresarial no pueden ser utilizados para subsidiar a operar a las instituciones financieras para que operen en el sector rural. Esto aun cuando dicho financiamiento tenga por objeto que los operadores financieros participen de un mecanismo alternativo o complementario en las diferentes regiones del país que busque el acceso al financiamiento de los beneficiarios de zona rural.

Así, el criterio de la Procuraduría General es coincidente con lo dicho por la Contraloría General de la República en su oficio DFOE-CAP-3836 de 14 de diciembre de 2022, el cual se transcribe, en lo conducente, de seguido:

“Las transferencias de capital por ₡170,0 millones destinadas a cuatro operadores financieros con el propósito que “... se apoye financieramente a las Entidades Autorizadas que así lo requieran, para sufragar los costos operativos mientras logran el punto de equilibrio”, por cuanto de la base legal remitida por el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo no se desprende una norma legal que autorice el traslado de fondos públicos a dichas organizaciones. En ese sentido, el Consejo Rector señala como base legal los artículos 4, 5, 7, 14, 15 c), y 29 de la Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, N° 8634, y el Acuerdo AG070-13-2020, creación del Sistema de Crédito Rural (SCR), sin embargo, en dicha regulación no se identifica una autorización expresa para las transferencias de recursos propuesta.”

C. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que los recursos del Fondo de Desarrollo Empresarial no pueden ser utilizados para subsidiar a operar a las instituciones financieras para que operen en el sector rural.  Esto aun cuando dicho financiamiento tenga por objeto que los operadores financieros participen de un mecanismo alternativo o complementario en las diferentes regiones del país que busque el acceso al financiamiento de los beneficiarios de zona rural. 

Atentamente,

Jorge Oviedo Alvarez

                                                          Procurador Director 

JOA/bba