29 de noviembre de 2023

PGR-C-250-2023

Señora

Eilyn Ramírez Porras

Secretaria, Consejo Municipal

Municipalidad de San Rafael de Heredia

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio N.º SCM-180-2023 del 06 de junio de 2023.

En el oficio N.º SCM-180-2023, se transcribe el acuerdo N.º 2 adoptado en la sesión ordinaria N.º 261-2023 celebrada el 29 de mayo de 2023, del Consejo Municipal de San Rafael de Heredia, en el cual se decidió someter ante la Procuraduría General de la República la consulta siguiente:

SEGUNDO: A quién le corresponde hacer la integración de la comisión de Plan de Ordenamiento Territorial ya que la ley de planificación urbana no lo define y el código municipal indica que es el Presidente del Concejo Municipal quien hace la integración de las comisiones especiales y permanentes en el Concejo Municipal.

La administración consultante adjunta el criterio legal rendido por oficio sin número consecutivo fechado 15 de mayo de 2023 de asesoría legal del Consejo Municipal. El criterio, citando los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación y Desarrollo Urbano y 49 del Código Municipal, expone que la creación de la comisión para el Plan Regulador compete al Consejo Municipal y la integración a su Presidente, como parte de la autonomía constitucional que tiene la municipalidad. La ley detalla el número y tipo de representantes, sin haber norma reglamentaria interna que desarrolle el tema. Concluye así que la creación le corresponde al Consejo y la integración al Presidente del Consejo.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Comisión de planificación urbana y territorial: órgano representativo y su integración; y B) Conclusión.

A.                COMISIÓN DE PLANIFICACIÓN URBANA Y TERRITORIAL: ÓRGANO REPRESENTATIVO Y SU INTEGRACIÓN.

Para el debido funcionamiento de los Gobiernos Locales, el ordenamiento jurídico contempla diversos órganos internos municipales que sirven de apoyo en las labores organizativas, de planificación y asesoramiento para las decisiones del cuerpo edil. Estos órganos pueden ser permanentes o temporales, conformados con funcionarios de carrera municipal, por regidores y síndicos y sus respectivos suplentes, o con la integración de representantes de diversas áreas o sectores.

En el caso de los órganos colegiados subordinados directamente al Consejo Municipal, en su mayoría, se les conoce como comisiones municipales, las cuales son instituidas por acuerdo municipal (acto administrativo) del Consejo Municipal o por disposición del legislador. Como órgano colegiado, su utilidad está, como indica la doctrina, en la plurisubjetividad de sus integrantes, que ponderan los distintos aspectos de un tema o problema, desde la óptica de cada miembro (Carbonell Porras, Eloísa. Los órganos colegiados, Madrid, 1999, pág. 44 y 45).

El primer supuesto lo encontramos en el artículo el 13 inciso n) del Código Municipal, ley N.º 7794 del 30 de abril de 1998, que faculta al Consejo Municipal, vía acuerdo firme, para crear comisiones especiales y permanentes que se consideren necesarias para apoyar al órgano de gobierno el cumplimiento de determinados objetivos locales, en concordancia con el artículo 49 del mismo código. Dice el numeral 13 inciso n):

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

n) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.

(…)”

En el segundo supuesto, están las comisiones municipales establecidas previamente por ley formal. En un primer plano, el artículo 49 del Código Municipal contempla 10 comisiones municipales permanentes:

“Artículo 49- En la sesión del concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, quien ocupa la presidencia nombrará a las personas integrantes de las comisiones permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.

Cada concejo integrará, como mínimo, nueve comisiones permanentes. Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer y de Accesibilidad (Comad) y la de Seguridad. Al integrarlas, se respetará el principio constitucional de paridad de género en la conformación de todas las comisiones y se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el concejo. La Comisión Permanente de Seguridad podrá tener, en calidad de personas asesoras, a personas funcionarias de las fuerzas de policías presentes en el cantón, a miembros de la sociedad civil y de asociaciones comunales.

(…)

En cada municipalidad se conformará un Comité Cantonal de la Persona Joven, el cual se considera una comisión permanente de la municipalidad, integrada según lo establecido en la Ley 8261, Ley de la Persona Joven, de 2 de mayo de 2002, y sus reglamentos.”

En nuestro dictamen C-237-2019 del 27 de agosto 2019 explicamos que todas las comisiones fungen como órganos auxiliares del Consejo Municipal para “[…] el estudio e intervención en asuntos o temas específicos de especial importancia para el cantón, cuyos dictámenes coadyuvan en la toma de decisiones del Concejo […]” (En igual sentido véase los dictámenes C-210-2010 del 15 de octubre de 2010 y el C-053-2014 del 24 de febrero de 2014).

Empero, las comisiones municipales no se agotan en el Código Municipal, sino que podemos encontrar en el ordenamiento jurídico otras comisiones que tienen un objetivo particular a realizar. En este escenario ubicamos la Comisión de Planificación Urbana y Territorial, concebida en los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana, ley N.º 4240 del 15 de noviembre de 1968, que dicen:

“Artículo 59.- Para participar en la preparación y aplicación del Plan Regulador, la municipalidad del cantón podrá crear una oficina de la administración local, o una comisión o junta que habrá de formarse con regidores, funcionarios de la planta administrativa y vecinos interesados. En uno u otro caso, la corporación señalará la organización y cometido de la nueva oficina.

Artículo 60.- Las juntas o comisiones locales de planificación, estarán integradas, eso sí, por no menos de tres ni más de siete miembros, cuyo período coincidirá con el de los miembros de la corporación que lo designe, o lo que reste e él. Sus integrantes pueden ser reelegidos y desempeñarán sus cargos ad honórem.”

En principio el artículo 59 de la ley N.º 4240 plantea que, para la elaboración del Plan Regulador, la Corporación Municipal puede valerse de tres de tipos órganos administrativos: una oficina interna, una comisión o una junta. La decisión de si debe constituirse una oficina o un órgano colegiado, por tratarse de una competencia residual –no atribuidas expresamente a ningún órgano específico del gobierno municipal–, corresponde ejercerlas al órgano de mayor representación democrática, deliberativo y pluralista, sea el Concejo Municipal (dictámenes C-028-2010 del 25 de febrero de 2010 y C-083-2011 del 13 de abril de 2011, y voto N.º 3683-1994 de las ocho horas cuarenta y ocho minutos del veintidós de julio de mil novecientos noventa y cuatro de la Sala Constitucional).

En el caso de que se opte por un órgano colegiado, conforme los ordinales 59 y 60 de la ley N.º 4240, este debe ser un órgano representativo. regidores, compuesto por regidores,  funcionarios de la planta administrativa y vecinos interesados

Los órganos representativos, en la actualidad, se han vuelto una herramienta de integración y  participación de la sociedad en la discusión y toma de decisiones de interés público, que nuestra doctrina ha tenido la oportunidad de abordar. El dictamen PGR-C-244-2021 del 24 de agosto del 2021, que recoge y amplía la jurisprudencia expuesta en el dictamen C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, explicamos lo siguiente:

“Son, como se verá de inmediato, los que están formados por miembros representantes (sin subordinación a mandatos, pero sí a directrices) de cuerpos administrativos o grupos sociales o económicos contrapuestos, a fin de armonizar preventivamente un conflicto, evitándolo… En cada tipo colegial de los enumerados el representante interviene tomando en cuenta, secundaria pero necesariamente, el interés del grupo, gremio o ente administrativo a que pertenece e incluso es generalmente investido por acto de ese centro de pertenencia, aun si el mismo es privado. La ausencia de un solo miembro debilita o elimina la voz del interés correspondiente dentro del colegio, lo que hace imposible la sesión….” E, ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, 2002, p. 131.

La persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone (dictámenes Ns. C-057-96 de 18 de abril de 1996, C-253-2004 de 31 de agosto de 2004, C-333-2004 de 15 de noviembre de 2004 y OJ-073-2000 de 7 de julio del 2000). Debe tomarse en cuenta, al efecto, que la gestión que realice el representante designado recaerá sobre todo el sector de que se trate, pero también sobre el grupo u organismo que lo propuso, perjudicándolo o beneficiándolo. De allí la importancia de que el órgano u organismo se haga representar por uno de sus miembros y no por un tercero. Aspecto que es determinado, además, por la distinción misma entre la representación de intereses y otro tipo de representación, como el mandato. El nombrado debe también ser titular del interés que defiende el organismo o grupo que lo designa, el cual no le da un mandato sino una directriz. El no acatamiento de esas directrices podría provocar, en los supuestos en que lo dispone la ley, la remoción del representante.”

(…)

No puede dejarse de lado que, aunque los miembros de los órganos representativos actúan por sí mismo, estos pueden recibir directrices y lineamientos generales de las organizaciones que representan, porque su designación tiene como fin hacer escuchar y mediar los intereses de su representado (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 136), de tal forma que si la persona hace caso omiso de los intereses de su representado, de manera reiterada, puede ser objeto de sanción y ser removido de su cargo por pérdida de confianza (Dictamen C-70-2015 del 9 de abril del 2015).”

Por su naturaleza representativa, la elección y juramentación de la persona o personas externas a la municipalidad como miembro de la comisión no está sometida a los procedimientos ordinarios municipales.

Para la constitución, funcionamiento e integración de la Comisión de Planificación Urbana y Territorial, con base en el artículo 50 del Código Municipal, compete al Consejo Municipal, vía reglamento, regular las comisiones municipales, tanto ordinarias como especiales. Este reglamento debe ponderar dos procesos: 1. el aplicable para nombrar a los regidores y funcionarios municipales como miembros, viable y directamente realizable por estar presente una relación jurídica administrativa con la Municipalidad; y 2. otro proceso para el nombramiento de los representantes de la comunidad, que difiere por mediar la autonomía de la voluntad de la persona, y el derecho a la participación en la actividad pública, así como el deber público de estimular esa participación.

Al tenor del artículo 34 inciso g) del del Código Municipal, corresponde al Presidente del Consejo Municipal nombrar de los servidores públicos, tanto regidores como de carrera municipal, que formaran parte de la Comisión de Planificación Urbana y Territorial, con especial observancia en el equilibrio participativo entre los diversos partidos políticos que conforman el Consejo. También le corresponde nombrar a los representantes de los vecinos pero tal caso, se torna indispensable la emisión de una reglamentación que materialice y garantice el Principio democrático de participación y el Principio de publicidad, ambos principios de ráiganme constitucional, a fin de que las  personas  o  colectividades  puedan intervenir  en  la  toma  de  decisiones públicas y al mismo tiempo ejerzan una forma de control social de los administrados sobre la administración (votos N.º 2012-018665 de las once horas y cero minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce y N.º 1999-0771-99 de diecisiete horas con cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y nueve).

Finalmente, téngase claro que, los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana establecen parámetros para la constitución de la comisión. A diferencia de las comisiones ordinarias u especiales comprendidas en el Código Municipal, la Comisión de Planificación Urbana y Territorial no está exclusivamente integrada por regidores y síndicos, sino que como órgano colegiado de naturaleza representativo, su composición oscila entre 3 a 7 miembros -que para la toma de decisiones prioritariamente debe ser un número impar-; órgano colegiado que debe estar integrado con regidores, funcionarios municipales y vecinos del cantón, este último en representación de la comunidad.

B.                 CONCLUSIÓN

Con sustento en los artículos 59 y 60 de la Ley de Planificación Urbana, ley N.º 4240 del 15 de noviembre de 1968, la Comisión de Planificación Urbana y Territorial es una comisión especial, creada por ley; es un órgano colegiado representativo, integrada por regidores, funcionarios municipales y un o unos representantes de la comunidad.

Al ser la Comisión de Planificación Urbana y Territorial un órgano representativo, en cumplimiento del artículo 50 del Código Municipal, el Consejo Municipal está obligado a emitir la reglamentación respectiva de esa comisión, la cual debe materializar y garantizar el Principio democrático de participación y el Principio de publicidad, ambos de orden constitucional. La reglamentación debe establecer un procedimiento que contemple la convocatoria e invitación a la comunidad, así como la forma más democrática posible para la postulación de la terna con sus representantes y, de ahí escoger a quien fungirá como miembro de la comisión.

De conformidad con el artículo 34 inciso g) del del Código Municipal, corresponde al Presidente del Consejo Municipal nombrar de los servidores públicos, tanto regidores como de carrera municipal, que formaran parte de la Comisión de Planificación Urbana y Territorial, observando en el equilibrio participativo entre los diversos partidos políticos que conforman el Consejo.  También le corresponde nombrar a los integrantes representantes de la comunidad, previo procedimiento participativo, el cual debe ser reglamentado por el Concejo Municipal.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                Robert William Ramírez Solano

Procurador Director                                    Abogado de Procuraduría

JAOA/RWRS/spm

Código 5494-2023