27 de noviembre de 2023

PGR-OJ-129-2023

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área, Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Reciba un cordial saludo. Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-CPEMUN-0062-2022 de 12 de setiembre de 2022, mediante el cual se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 23.953 LEY QUE AUTORIZA AL PODER EJECUTIVO RECUPERAR TERRENOS DE PALMAR SUR Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE LOS DONE A LA MUNICIPALIDAD DE OSA

De previo a evacuar la consulta, cabe advertir, sin embargo, que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

Se precisa que la presente opinión jurídica se elabora teniendo a la vista la última versión del proyecto de Ley, sea el dictamen afirmativo unánime de 4 de octubre de 2023.

Hecho el comentario previo, se procede a evacuar la consulta del proyecto de Ley N°. 23.953 en los siguientes términos:

A. EL PROYECTO DE LEY PADECE DE DEFECTOS EN SU TÉCNICA LEGISLATIVA.

El proyecto de Ley pretende habilitar al Estado para adquirir terrenos de propiedad privada.

El proyecto de Ley N.° 22953, titulado “Ley que autoriza al Poder Ejecutivo recuperar terrenos de Palmar Sur y autorización al Estado para que los done a la municipalidad de Osa” es una ley autorizante. 

De acuerdo con el artículo 1 de la iniciativa de Ley, ésta autorizaría al Poder Ejecutivo para que realice las gestiones pertinentes ante la Compañía Palma Tica S.A., cédula jurídica N.º 3-101-001793 para que determinados bienes inmuebles; propiedades inscritas a nombre de esa persona jurídica; sean traspasados al Estado, cédula jurídica N.º 2-000045522. El artículo 1 de la iniciativa de Ley, enumera las matrículas de las propiedades que serían traspasadas a nombre del Estado. 

El efecto útil del proyecto de Ley no es evidente. El artículo 67 de la Ley de Contratación Pública ya establece que la Administración pública puede comprar los bienes inmuebles que estime necesarios para su gestión eficaz y eficiente. Para tal efecto, la Administración requiere dictar un acto motivado; debe contar con los respectivos estudios técnicos; y necesita un avalúo administrativo. 

No se requiere una Ley especial que autorice al Poder Ejecutivo para adquirir propiedades de la Compañía Palma Tica S.A.

El Dictamen Afirmativo unánime indica que el proyecto de Ley pretende brindar autorización al Estado para llevar a cabo una evaluación exhaustiva de la situación legal de nueve parcelas ubicadas en la Zona Sur.

No se requiere una Ley para que el Estado realice una evaluación de la situación legal de las nueve propiedades enumeradas en la iniciativa de Ley y que son propiedades inscritas a nombre de la Compañía Palma Tica S.A. El Estado, en virtud del artículo 67 de la Ley de Contratación Pública, puede levantar los estudios que sean necesarios en caso de que se estime que la adquisición de esas propiedades es útil para la satisfacción del interés público.

El efecto útil de la autorización prevista en el proyecto de Ley no es evidente. 

El proponente del proyecto de Ley ha argumentado que los bienes cuya adquisición por parte del Poder Ejecutivo se pretende podrían ser bienes de dominio público. Alega que estos bienes, a pesar de estar inscritos a nombre de una persona jurídica de Derecho Privado, están entregados al uso público. Se incorpora el cuadro que al efecto se incluyó en la motivación del proyecto de Ley original:

En la propuesta de Ley se considera que los bienes enumerados podrían ser de dominio público por tratarse, en principio, de bienes entregados al uso público. 

Debe indicarse que los bienes enumerados por el proyecto de Ley, están protegidos, en principio, por la publicidad registral provista por el artículo 456 del Código Civil:

ARTÍCULO 456.- La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley. Sin embargo, los actos o contratos que se ejecuten u otorguen por persona que en el Registro aparezca con derecho para ello, una vez inscritos, no se invalidarán en cuanto a tercero, aunque después se anule o resuelva el derecho del otorgante en virtud de título no inscrito, o de causas implícitas, o de causas que aunque explícitas no constan en el Registro.

De acuerdo con lo que se ha dicho en el dictamen C-269-2018 de 24 de octubre de 2018, la publicidad registral crea una presunción iuris tantum o presunción relativa de las inscripciones registrales. De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley.

La publicidad registral, sin embargo, no es oponible a la inalienabilidad del dominio público. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral. La publicidad legal del demanio prevalece sobre la inscripción registral ilícita. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-269-2018 ya citado:

“Al efecto, es importante que la Municipalidad tenga presente la presunción iuris tantum de las inscripciones, la tutela jurisdiccional de la publicidad registral, la publicidad legal e inmatriculación del dominio público, la interposición de la acción de nulidad y solicitud de medidas cautelares en sede contencioso administrativa y registral.

1)       Presunción iuris tantum de las inscripciones registrales. De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley (Código Civil, artículo 456, primer párrafo). “La importancia, la fuerza y extensión de los efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial. Con razón, señala la doctrina, dicho asiento opera dentro de un régimen el cual lo ubica bajo el amparo de los Tribunales”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 53/1994 TRIBUNAL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resolución 270/2003. Sobre los efectos no convalidantes de la inscripción ilícita del dominio público: Dictamen C-128-1999. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 868/2001). En igual forma se pronunció el TRIBUNAL PRIMERO CIVIL: El contenido de un asiento registral se presume veraz. “Lo publicado por el Registro corresponde a una especie de verdad oficial o formal, de ahí que los asientos del Registro estén bajo la salvaguardia de los órganos judiciales y produzcan todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud” (voto 11/2014).  Es doctrina que recoge la Ley Hipotecaria española: Los asientos del Registro “están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley” (artículo 1°, párrafo 3°).

2)       Tutela jurisdiccional de la publicidad registral. A tono con lo preceptuado en el Código Civil, ordinal 474, la cancelación de asientos inscritos en forma definitiva sólo procede cuando media providencia ejecutoria, extendida en un proceso por órgano jurisdiccional competente, o escritura o documento auténtico en el que exprese su consentimiento para ello la persona a favor de quien se hubiere hecho la inscripción (artículo 451 ibid). Con base en esa norma, los Tribunales han resuelto que se trata de dos hipótesis fácticas taxativas (numerus clausus), que no admiten una forma diversa de cancelación de un asiento inscrito, ni resulta aplicable otra disposición, como el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos o favorable al administrado, o el 174.1 ibid, que otorga a las entidades administrativas la potestad de anular de oficio un acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de de esa Ley. Lo que significa que la cancelación de inscripciones viciadas de nulidad debe hacerse en vía judicial, mediante ejecutoria, constituida por la sentencia firme de un proceso de conocimiento. (Código Procesal Civil, canon 157. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 91/1992, 117/1992 y 619/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resoluciones 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002 y 7/2003; SECCION VI, sentencia 18/2012, y SECCION VII, resolución 117/2009).

            Según el Decreto Ejecutivo 35509/2009, Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario, compete a los Tribunales conocer y declarar la invalidez de una inscripción, la cancelación de un asiento provisional o definitivo vigentes, y la declaratoria de mejor derecho de propiedad respecto del titular inscrito. El conocimiento de las pretensiones indicadas es improcedente en sede administrativa registral (art. 17, en relación con el 31 y 32).

3)       Publicidad legal e inmatriculación del dominio público. En punto a los bienes de dominio público, cabe recordar que "La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral." La publicidad legal del demanio prevalece sobre la inscripción registral ilícita.

                (Dictamen              C-128-1999.            TRIBUNAL          CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION II, resoluciones 1/2015, 15/2016 y 75/2016; SECCIÓN III, resolución 868/2001; SECCIÓN IV, sentencia 29/2013; SECCION V, sentencias 119/2015 y 125/2015; SECCIÓN VII, votos 19/2009, 99/2010 y 67/2011; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 1280/2013). Asimismo, se pronunció la SALA PRIMERA DE LA CORTE en las sentencias 1259/2009 y 896/2015: “De conformidad con el principio de inmatriculación o innecesaria inscripción del dominio público, su existencia y publicidad se da con independencia de su registro, porque se presume su titularidad por parte del Estado. De manera que, el régimen demanial es per se. La publicidad en este tipo de bienes es material, no necesariamente formal o registral. El bien de dominio público, por su naturaleza, no necesita de la inscripción registral”.

4)       Interposición de la acción de nulidad. En suma, cuando la Municipalidad tenga cuestionamientos fundados acerca de la validez del título de dominio que le presente el particular, con estudios de dominio indicativos de la existencia de vicios en la inscripción, ha de interponer, a la brevedad posible, ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda,  la acción de nulidad y  solicitar las medidas cautelares procedentes, que le permitan respaldar la paralización del trámite aprobatorio hasta que se decida definitivamente sobre el dominio del terreno. Caso contrario, no podría desatender a priori, en fase liminar, el título de propiedad inscrito, habida cuenta de la presunción iuris tantum de las inscripciones registrales y la tutela jurisdiccional de la publicidad registral.”

Luego, si existen motivos para aducir que los bienes enumerados en el proyecto de Ley 22953; y que actualmente están inscritos a nombre la Compañía Palma Tica S.A.; son bienes dominio público y que su inmatriculación está viciada; lo procedente es que la administración competente proceda a interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad correspondiente. 

La aprobación de un proyecto de Ley no es la vía para recuperar bienes de dominio público. Corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, eventualmente, determinar si particulares bienes inscritos a nombre de un sujeto de Derecho Privado; son o no bienes de dominio público y por consecuencia, se procede o no, anular los respectivos asientos registrales. En todo caso, es claro que ya la administración activa cuenta con las potestades y competencias necesarias para interponer las acciones de nulidad indispensables para tal propósito. De nuevo, el efecto útil del proyecto de Ley no es evidente. 

El proyecto de Ley no determina, sin embargo, que los bienes que pretende que se traspasen al Poder Ejecutivo, sean de dominio público. El proyecto de Ley, incluso, carece de estudios técnicos que lo acredite. 

Así, debido a la ausencia de estudios técnicos que la fundamenten; la iniciativa de Ley, en su artículo 2, dispondría que correspondería a la Procuraduría General de la República, realizar un estudio integral sobre la situación jurídica de estos terrenos a fin de determinar la pertinencia o no de reivindicar su propiedad como bienes del Estado.

La ausencia de estudios técnicos es una deficiencia técnica del proyecto de Ley, que se pretende subsanar delegando en la Procuraduría General su elaboración a posteriori.

Si bien no hay un obstáculo para que la Procuraduría General realice un estudio sobre la situación jurídica de los terrenos a nombre la Compañía Palma Tica S.A.; lo cierto es que una buena técnica legislativa exige que en el trámite del expediente legislativo se incorporen los estudios necesarios para determinar si, en efecto, las propiedades de interés son de dominio público. Esto para valorar la razonabilidad del proyecto de Ley. 

La participación que se pretende atribuir a la Procuraduría General no solamente es cuestionable por la delegación de los estudios técnicos; pero también porque le atribuye la valoración de la oportunidad y procedencia de presentar acciones para recuperar un eventual dominio público. 

La Procuraduría General es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado. No es administración activa. No corresponde a la Procuraduría General determinar la pertinencia de reivindicar los bienes del Estado. Si bien, como órgano especializado en la defensa jurídica del Estado, la Procuraduría General puede realizar los estudios sobre la situación jurídica de los terrenos y le corresponde interponer las demandas de nulidad correspondientes; la valoración de la oportunidad o no de la reivindicación es una atribución de la administración activa, no de la Procuraduría General. 

Es de particular preocupación que el proyecto de Ley pretenda establecer, en su artículo 2, que, en caso de determinarse, por resultado del estudio de la Procuraduría General, que las propiedades de interés no son bienes de dominio público, se autorizaría al Poder Ejecutivo para que encargue a la Dirección General de Tributación realizar los avalúos correspondientes del valor fiscal de estos bienes, y proceder a indemnizar a la Compañía Palma Tica S.A. con el pago correspondiente. 

Debe insistirse en que la Procuraduría General no forma parte de la administración activa. Se desnaturalizaría la función de la institución al establecer que el estudio técnico que la Procuraduría eventualmente elabore, implicaría una autorización para erogar fondos públicos y adquirir una propiedad inmueble por parte del Poder Ejecutivo. La errónea conceptualización de la función de la Procuraduría General es también un defecto de técnica legislativa.

En todo caso, es de denotar que la iniciativa de Ley no precisa, en el caso de que se estime que las fincas no son dominio público, el medio que la administración deberá utilizar para adquirir las propiedades enumeradas en el proyecto de Ley y que pertenecen actualmente a la Compañía Palma Tica S.A. El proyecto de Ley no establece, con claridad, si deberá acudirse al instituto de la expropiación o si se los inmuebles serán adquiridos a través de la compraventa. 

Ciertamente, el artículo 2 del proyecto de Ley, se refiere a indemnizar a la Compañía Palma Tica S.A.; lo cual supone que se trata de una expropiación; empero el proyecto de Ley no establece expresamente que se deba utilizar dicho instituto. Esta omisión del proyecto de Ley es una ambigüedad que puede originar múltiples problemas de interpretación y aplicación. 

De otro extremo, debe notarse que la finalidad última del proyecto de Ley es que los terrenos adquiridos por el Estado, sea a través de una reivindicación, expropiación o de compra directa, sean donados a la Municipalidad de Osa. El artículo 4 autorizaría la eventual donación y el numeral 6 autorizaría a la Notaría del Estado para que formalice todos los trámites de la donación.

La razonabilidad del proyecto no está justificada. La iniciativa pretende que el Estado inicie una serie de acciones jurídicas para incorporar unas propiedades de la Compañía Palma Tica S.A. al dominio público para luego traspasar esas propiedades públicas a un gobierno local. 

Las municipalidades tienen competencias suficientes para reivindicar terrenos del demanio municipal, también tienen capacidad activa para ser administración expropiante y están habilitadas para adquirir terrenos bajo el marco de la Ley General de Contratación Pública. 

El proyecto de Ley no justifica la razón por la que se estima que el Poder Ejecutivo debe mediar para adquirir el dominio de determinados terrenos para luego traspasarlos a la Municipalidad de Osa. Tampoco se justifica la razón por la que el Poder Ejecutivo realizaría eventualmente erogaciones de recursos propios, sea tratándose de una expropiación o de una compraventa, para luego traspasar las propiedades a un gobierno local. 

Finalmente, el proyecto de Ley ignora que la denominada Compañía Palma Tica S.A., cédula jurídica N.º 3-101-001793, se ha fusionado con otro ente jurídico. Según consta en la certificación registral RNPDIGITAL-1721912-2023 de 20 de noviembre de 2023, obtenida por este Órgano Asesor, la Compañía Palma Tica S.A. se fusionó en junio de 2010 creando una nueva persona jurídica homónima pero con diferente cédula jurídica, a saber 3-101173999.

En ese sentido, conviene denotar lo que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado sobre la fusión de sociedades:

“IV. La fusión de empresas, figura propia del Derecho Mercantil, supone la integración en una sola entelequia jurídica de dos o más sociedades. Las empresas fusionadas cesan en el ejercicio de su personalidad jurídica independiente, con todas sus implicaciones, para amalgamarse en una persona jurídica nueva, o bien, ser absorbida por alguna de ellas. Esto normalmente tiene lugar entre empresas activas, vinculadas con terceros por medio de múltiples y variadas relaciones jurídicas. Como consecuencia de la fusión, esas relaciones jurídicas de las sociedades que desaparecen deben ser asumidas por la nueva persona jurídica, o por la prevaleciente -en caso de absorción-.”

            Es evidente que la Compañía Palma Tica S.A., cédula jurídica Nº 3-101-001793, ha cesado en el ejercicio de su personalidad jurídica; para ser sustituida por otra sociedad que ha subrogado sus derechos y obligaciones. 

El hecho de que el proyecto de Ley ignore la fusión y disponga que se deben expropiar o recuperar terrenos de una persona jurídica extinta por fusión; podría acarrear serios problemas de aplicación de la eventual Ley. 

      En definitiva, el proyecto de Ley padece de serios defectos de técnica legislativa que ameritan la revisión detallada del dictamen afirmativo de la iniciativa de Ley N.° 23.953.

B. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, en criterio de este Órgano Asesor, el proyecto de Ley N.° 23.953 parece de serios defectos de técnica legislativa.  Atentamente,

                                                        Jorge Oviedo Alvarez

                                     Procurador Director, Dirección de Derecho Público 

JOA/bba

Código 8462-202