C-374-84
27 de noviembre de 1984

Señor
Dr. Juan Manuel Villasuso Estomba
Ministro de Planificación Nacional y Política Económica

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el agrado de dar respuesta a su atento oficio Nº M-123-84-AJ, de fecha 23 de octubre de 1984, en el cual solicita a este Despacho que reconsidere el Dictamen Nº C-314-84 de 4 de octubre del presente año.  dicho dictamen estableció que el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, es aplicable al Fondo del Plan Nacional de Desarrollo y al personal pagado con sus recursos.

I.- PREAMBULO. BREVE RESEÑA DE LOS ARGUMENTOS QUE DAN FUNDAMENTO A SU SOLICITUD DE RECONSIDERACION.

En su solicitud de reconsideración, en síntesis, se expone lo siguiente:

"El indicado pronunciamiento, citado en lo conducente, al respecto señala: "...queda claro que aunque el personal del Fondo no puede ser considerado como una Junta, Consejo, o una entidad descentralizada, lo cierto es que sí cabe enmarcarlo legalmente dentro de la amplitud del concepto "*organización
adscrita*" a que se refiere el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público. Del mismo modo más adelante sostiene: "...los servidores pagados por ese fondo ... no son otra cosa que servidores de una *organización que funciona adscrita* al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica". ((*)El subrayado está contenido en la transcripción que se hace en la solicitud de reconsideración).

El anterior criterio no lo comparte ese Despacho, por las razones que en forma resumida se exponen a continuación:

a) Estima que el pronunciamiento de comentario no concretó una definición el concepto "organización adscrita", ni de los elementos que la caracterizan, así como tampoco precisó lanaturaleza jurídica en sí del Fondo del Plan Nacional deDesarrollo. Considera ineludible la determinación de esos aspectos, antes de establecer si al personal de ese Ministerio cubierto por el mencionado fondo le es aplicable el artículo 30 precitado.

b) En relación con los aspectos anteriores y con base en análisis que se hace en su solicitud de reconsideración, se concluye que el fondo del Plan Nacional de Desarrollo "no es una organización y, por lo tanto no es un órgano, ya que no tiene asignadas competencias propias, asimismo, tampoco es un ente, porque carece de personalidad jurídica. Además el mismo no es adscrito, ya que en su caso no se establece una desconcentración administrativa".

A manera de conclusión general, finalmente en aquella solicitud se afirma, que el Fondo supracitado no es una organización adscrita al Ministerio de Planificación y Política Económica, por lo cual considera que no son aplicables a aquél ni al personal pagado con sus recursos, las disposiciones del mencionado artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público

II.-ORGANIZACION ADSCRITA. PRECISION Y ANALISIS DE LOS TERMINOS.

CONCEPTO.

De previo a establecer el concepto de "organización adscrita", se hace necesario precisar los términos de este vocablo. Para ello retomaremos algunas ideas expuestas en el requerimiento de reconsideración.

A.- EL TERMINO ADSCRITO Y SU SIGNIFICACION EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO COSTARRICENSE

En el dictamen de esta Procuraduría Nº C-229-79 de 5 de octubre de 1979, efectivamente se dijo:
"Realmente el significado que el legislador costarricense ha de al término "adscrito" cuando lo usa dentro de una ley, no puede asimilarse a lo que por adscrito se señala en el diccionario de la Real Academia Española, así como en los diccionarios jurídicos

Al efecto, como podrá observarse el vocablo de comentario es definido por la Real Academia Española de la Lengua de la siguiente manera:

"adscrito.- Del latín adscriptus. Adscribir: agregar a una persona al servicio de un cuerpo o destino".
Por su parte, el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, manifiesta que, entre otras acepciones, por adscrito debe entenderse "agregado, dependiente, sujeto".

Así las cosas, cuando una ley dispone que un órgano es adscrito no le está dando, por ese motivo, la naturaleza de un ente dependiente, ni tampoco un perfil de sujeción, sino que mediante esta figura jurídica se trata de establecer una desconcentración administrativa, que obedece generalmente a funciones técnicas, de cierta especialidad, de interés nacional en una determinada actividad o área, además de que se dotan a estos órganos de normativas que le dan características definidas."

 
Al respecto, es necesario aceptar que este criterio es incorrecto, toda vez que del mismo se desprende que nuestro legislador con la sola utilización de la palabra "adscrito", para calificar a un órgano, le dispone como desconcentrado, y que dicha palabra tiene para él un significado contrario o diferente al que señalan el Diccionario de la Real Academia y los diccionarios jurídicos.
La desconcentración, jurídicamente, podemos definirla como un técnica de organización producida por ley, mediante la cual un órganopúblico llega a tener dos fases, una de independencia y otra de dependencia.

Para establecer un órgano deconcentrado, no basta la simple calificación que a este se haga de "adscrito".
Para que exista un órgano desconcentrado es necesario que se transfiera legalmente una competencia exlusiva a un órgano distinto del jerarca del ente respectivo, sin que respecto a dicha competencia el referido jerarca pueda como mínimo avocarla o revisar el ejercicio que de ella ha hecho el inferior. He aquí la fase de independencia del órgano desconcentrado, que implica un rompimiento del ordenamiento jerárquico de las competencias.

Transferida esa competencia exclusiva, con los caracteres dichos, debe agregarse otro elemento fundamental para obtener el órgano desconcentrado, cual es su sometimiento a jerarquía. Para efecto de establecer esa relación de subordinación, es precisamente que el legislador costarricense utiliza el término "adscrito". He aquí la fase de dependencia.

En concordancia con lo expuesto anteriormente, esta Procuraduría, en otros casos, diferentes, al que se resolvió en el dictamen Nº C-229-79, ha afirmadoqueel vocablo "adscrito" implica dependencia, subordinación; así, en el dictamen Nº C-161-81 de 30 de julio de 1981, relativo a la naturaleza jurídica de la Oficina Nacional de Semillas, en lo que interesa afirmó:

"En la ley de análisis, por otro lado, paradójicamente, se ofrecen una serie de notas propias de un órgano dependiente y subordinado al Poder Ejecutivo, así tenemos que:

1.- Aquella oficina está adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería.
En síntesis, cuando nuestro legislador utiliza la palabra adscrito", para calificar a un órgano, está estableciendo un órgano subordinado, dependiente, y de la simple utilización de dicho adjetivo para calificar a cualquier órgano, no puede desprenderse la creación legal de un órgano desconcentrado. Un órgano es desconcentrado cuando reúne los elementos requeridos para ello, un de los cuales es su subordinación, lacual nuestro legislador, usualmente señala con la palabra "adscrito", dándole a ésta exactamente el mismo significado que e contiene en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española y en los diccionarios jurídicos.

En esta forma reconsiderado parcialmente el Dictamen N167 C-229-79 de 5 de octubre de 1979, en cuanto indica que el significado que el legislador costarricense ha dado al término "adscrito" cuando lo usa dentro de una ley, no puede asimilarse a lo que por adscrito señala en el diccionarios de la Real Academia Española, así como en los diccionarios jurídicos; y en cuanto establece que cuando una ley dispone que un órgano es adscrito no le está dando por ese motivo, la naturaleza de un órgano dependiente, ni tampoco un perfil de sujeción, sino que mediante esta figura se trata de establecer una desconcentración administrativa.

B.- EL VOCABLO ORGANIZACION

Tal y como usted lo apunta, citando al Dr. Mauro Murillo, organización es sinónimo de organismo y organismo se usa indistintamente, como órgano o ente. En este aspecto, compartimos, en todos sus extremos, lo apuntado en la solicitud de reconsideración.

C.- EL CONCEPTO DE ORGANIZACION ADSCRITA. PRECISION TECNICA

En el párrafo anterior hemos dicho que organización es sinónimo de organismo y, organismo, a su vez, se utiliza indistintamente como órgano o ente. sin embargo, cuando hablamos de organización adscrita, u organismo adscrito, se agota la indistinción en el uso del término organización, porque la connotación que al mismo le da el calificativo de adscrito, hace que aquél sólo sea equivalente a órgano, más no a ente, toda vez que el ente es un organismo independiente, con personalidad jurídica propia y la organización adscrita refiere a un organismo   subordinado, dependiente, de acuerdo con el significado que este adjetivo tiene, según lo establecido líneas arriba.

Así las cosas, entonces por organización adscrita, hemos de entender una unidad administrativa subordinada a un ente, es decir, un órgano u oficina.

III.- NATURALEZA JURIDICA DEL FONDO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO.

A.- LA CONSTITUCION DE DICHO FONDO.

Según el articulado que configura el Reglamento del Fondo del Plan Nacional de Desarrollo (Decreto Ejecutivo Nº 5184-P de 10 de setiembre de 1975) y el artículo 21 de la Ley de Planificación Nacional (Nº 5525 de 2 de mayo de 1974) el fondo de marras esta constituído por ingresos parafiscales, toda vez que tal fondo resulta de la obligación de contribuir, para conformarlo, que se ha impuesto a ciertos entes descentralizados, taxativamente enumerados en el artículo 3º del precitado Reglamento y dichos ingresos no figuran en el presupuesto general de la República.

B.- NATURALEZA JURIDICA DEL FONDO

Como fondo constituído por ingresos parafiscales, el Fondo del Plan Nacional de Desarrollo es un patrimonio colectivo o público, o una parte del patrimonio colectivo que se ha dispuesto legalmente para un fin público específico.

IV.- LA CONTRATACION DEL PERSONAL PAGADO CON LOS RECURSOS DEL FONDO Y EL ARTICULO 30 DE LA LEY PARA EL EQUILIBRIO FINANCIERO DE LA REPUBLICA.

El artículo 30 de la citada ley Nº 6955, en lo conducente, dispone:

"Artículo 30.- Las Juntas, Consejos, Organizaciones adscritas o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la dirección General de Servicio Civil.

Para poder recibir transferencias del Gobierno de la República y de otros entes públicos, en el Presupuesto Nacional de 1985 y de los años siguientes, deberá incluirse el desglose de las plazas que correspondan a los organismos a que se refiere el párrafo anterior, como parte de un programa en el presupuesto del ministerio relevante.

A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con la excepción del superior ejecutivo y de los jefes departamentales, deberá ser incluido por la Dirección de Servicio Civil en su régimen.

Para determinar si el trasunto artículo es aplicable a las contrataciones de personal que se realizan con los recursos del fondo, y si dicho personal debe ser incluído en el régimen de Servicio Civil, es necesario establecer si ese personal va a prestar sus servicios a Juntas, Consejos, organizaciones adscritas o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, y en el caso concreto, que dependan del Ministerio de Planificación y Política Económica.

En cuanto a este punto, en la misma solicitud de reconsideración se asevera que, el Fondo "...no tiene personalidad jurídica, ni competencia propia, constituyendo simplemente *un medio de financiamiento de los recursos humanos y materiales de este ministerio..." ((*) El subrayado no es del original).

También, en aquella solicitud se afirma que órganos son las unidades dministrativas en las cuales se dividen los entes, al transcribir la acepción que de órgano apunta el Dr. Mauro Murillo, en la que se indica:

"Organo: todo ente se divide en órganos u oficinas, encargadas de determinadas competencias".

Por otra parte, en el punto II, letra A de este estudio, determinamos que cuando en nuestra legislación se utiliza la palabra "adscrito" para calificar a un órgano, se está estableciendo un órgano subordinado, dependiente.

Luego, en este estudio se asentó que por organización adscrita se debe entender una unidad administrativa subordinada a un ente, es decir un ente u oficina.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Planificación está conformado por todos los órganos que le componen, subordinados al jerarca respectivo, sea por todos los órganos o por la organización a éste adscrita.

Finalmente, relacionando lo expuesto en los anteriores párrafos, se tiene que decir que si con el mencionado Fondo se financian recursos humanos del Ministerio de Planificación, el personal que se contrata a cargo de dicho patrimonio, por lo consiguiente, presta sus servicios a los diferentes órganos subordinados del citado Ministerio, o, lo que es lo mismo, a la organización adscrita de la supracitada repartición administrativa; razón por la cual, dichas contrataciones están sujetas a lo dispuesto en el párrafo primero del susodicho artículo 30 de la Ley.

Para el Equilibrio Financiero del Sector Público, y esos servidores deben ser incluidos en el Régmen de Servicio Civil tal y como lo dispone también el mencionado artículo en su párrafo último.

V.- CONCLUSION

A.- Este Despacho reconsidera el Dictamen C-229-79 del 5 de octubre de 1979, parcialmente, encuanto indicó que el significado que el legislador costarricense ha dado al término "adscrito" cuando lo usa dentro de una ley, no puede asimilarse a lo que por adscrito se señala en el diccionario de la Real Academia Española, así como en los diccionarios jurídicos; y en cuanto establece que cuando una ley dispone que un órgano es adscrito no le está dando por ese motivo, la naturaleza de un órgano dependiente, ni tampoco un perfil de sujeción, sino que mediante esta figura se trata de establecer una desconcentración administrativa. Asimismo, quedan reconsiderados todos los dictámenes posteriores al señalado que hayan reiterado este criterio.

B.- Mediante el desarrollo que se ha plasmado en el presente estudio, queda clarificado y reconsiderado el fundamento del dictamen Nº C-314-84 del 4 de octubre de 1984, más no la parte conclusiva del mismo, pues, la clarificación y la reconsideración del fundamento de aquél dictamen confirman que las contrataciones de personal que se hagan con los recursos provenientes del Fondo del Plan Nacional de Desarrollo, están sujetas a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.

Consecuentemente las contrataciones de personal que se hagan con los recursos del Fondo, deben hacerse mediante los procedimientos regulares del Departamento de Personal del Ministerio de Planificación, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil y, a más tardar, en mayo de 1985, todo el personal del Ministerio citado, pagado mediante los recursos del Fondo debe ser incluido por la Dirección General de Servicio Civil en su régimen.

Sin otro particular, suscribe su atento servidor,

Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes
Procurador Adjunto