22 de julio de 2024

PGR-C-150-2024

Señor

Francisco Chang Vargas  

Director General 

Dirección General del Servicio Civil 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DF-OF-510-2023 del 26 de julio de 2023, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con las normas aplicables para definir la remuneración de los funcionarios de los Tribunales Administrativos.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

En el oficio DF-OF-510-2023 citado nos consulta “¿Cuál régimen salarial les aplica a los Tribunales Administrativos, las regulaciones remuneratorias contenidas en las normas específicas que los regulan en la actualidad, o la Ley Marco de Empleo Público?”.

Adjunto a la consulta nos remitió el oficio AJ-OF-455-2023 del 21 de julio del 2023, mediante el cual la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil se pronunció sobre el tema sometido a nuestra consideración.  Las conclusiones de dicho estudio fueron las siguientes:

          “1) Por la naturaleza jurídica de los Tribunales Administrativos al formar parte del Poder Ejecutivo, inexorablemente les resulta aplicable para efectos de remuneración el marco unificador contenido en la Ley Nº 10159. Lo que conlleva que toda persona servidora pública que preste servicios para un órgano o ente cubierto por la Ley Marco –salvo las excepciones que la misma prevé– deben ser remuneradas conforme disponga la columna salarial global que elaboren en conjunto el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil con base a los postulados rectores que orientan la gestión de la compensación, postulados contenidos en los numerales 30, 31, 32 y 33 de la citada Ley Marco, incluidas las personas servidoras que prestan servicios en los Tribunales Administrativos.

          1.1. A los Tribunales Administrativo Migratorio y Ambiental Administrativo, les aplica por no contar con normativa que regule la remuneración de los mismos.

          1.2. A los Tribunales Administrativos de la Seguridad Social del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, del Servicio Civil, de la Carrera Docente, de Conflictos Deportivos y del Tribunal de Servicio Civil, al contar con Decretos Ejecutivos que regulan su remuneración y pese a que estos forman parte del ordenamiento jurídico administrativo, son de menor rango, por ende, deben sujetarse a la ley, al regular ambos cuerpos normativos el mismo supuesto.

          1.3. A los Tribunales Administrativo de Transporte, Registral Administrativo, Aduanero Nacional y Fiscal Administrativo, atendiendo tanto el criterio de cronología al ser anteriores a la Ley Nº 10159 como el de especialidad, ya que, el fin primordial del legislador con la promulgación de la citada ley, fue sin lugar a dudas establecer un marco unificador aplicable a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público salvo las excepciones que la misma ley dispone; además de crear una ruta para mejorar las finanzas públicas, modernizar la gestión pública costarricense y reducir las inequidades salariales existentes entre las personas servidoras públicas. Bajo esta inteligencia, el efecto lógico es la derogatoria tácita de las normas contenidas en las Leyes número: 7969, 8039, 7557 y 4755. Esto pese a que, el legislador omitió consignarlo expresamente en la citada Ley Marco.

          2) Ahora bien, pese a que, a los Tribunales Administrativos de análisis, deben aplicar los preceptos establecidos en la Ley Marco de Empleo Público, esto debe hacerse sin perjuicio de los derechos adquiridos de las personas funcionarias que previo al 10 de marzo de 2023 –fecha de entrada en vigencia la Ley N° 10159– ya prestaban servicios en los mismos”.

            La consulta que se nos formula está relacionada con el ámbito de aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), concretamente, con el alcance del sistema salarial previsto en esa ley, asunto al que nos referiremos seguidamente.

II.- SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA SALARIAL CONTEMPLADO EN LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO

Con la intención de evacuar la consulta que se nos plantea debemos señalar, como ya lo hemos hecho en otras ocasiones (por ejemplo, en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023 y en el PGR-C-150-2024 del 14 de marzo del 2024) que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que consiste en emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales.  En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias       –incluida la relativa a empleo público– salvo que se trate de aspectos que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política. 

Con respecto a ese tema hemos indicado que “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”.   (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006, en la OJ-180-2021 del 19 de noviembre del 2021 y en la OJ-014-2022 del 18 de febrero del 2022).

            En materia de empleo público, la propia Constitución Política habilita de manera expresa al legislador para regular las condiciones bajo las cuales han de prestarse servicios personales en todo el sector público.  Dicha habilitación se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, norma según la cual “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

            En ejercicio de esa competencia constitucional, la Asamblea Legislativa emitió la LMEP cuyo ámbito de cobertura abarca a todo el sector público, lo que incluye, indudablemente, a los tres Poderes de la República, a los entes descentralizados simples y a las instituciones autónomas (artículo 2).  Solo quedaron exceptuados de la esfera de aplicación de dicha ley los entes públicos no estatales, las empresas públicas en competencia –salvo en lo relativo a negociación colectiva– y el Benemérito Cuerpo de Bomberos (artículo 3). 

            A pesar del alcance general de la LMEP, esa misma ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

Las reglas particulares a las que se refiere el párrafo anterior surgieron como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en la opinión consultiva n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitida a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP.  En esa resolución, la Sala Constitucional sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo el sector público (incluidos los tres Poderes de la República, los entes descentralizados simples y las instituciones autónomas); sin embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos.   Sostuvo, específicamente, que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”

            Aun cuando el resultado del control facultativo de constitucionalidad no tiene efectos vinculantes para el legislador en relación con los vicios de fondo que detecte la Sala Constitucional, las observaciones que realizó ese Tribunal en la opinión consultiva 17098-2021 citada (relacionadas con la infracción al principio de División de Poderes y a la autonomía de segundo y tercer grado de los entes descentralizados con competencias constitucionalmente asignadas) fueron adoptadas por la LMEP y plasmadas básicamente en sus artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34.  En esas normas se establecieron reglas especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas, reglas que tienen como objetivo evitar que se viole la independencia o el grado de autonomía de esas instituciones.

            Ahora bien, en lo que concierne a la consulta específica que se nos plantea, relacionada con las normas que rigen la remuneración de los funcionarios de los Tribunales Administrativos, debemos indicar que antes de la entrada en vigencia de la LMEP existían regímenes salariales diferenciados aplicables a diversos grupos de servidores, tanto de la Administración central como de la Administración descentralizada.  Algunos de ellos estaban establecidos por ley y otros por reglamento.  No obstante, es criterio de esta Procuraduría que esos regímenes especiales quedaron tácitamente derogados al aprobarse la citada LMEP, cuyo ámbito de aplicación, como ya explicamos, abarca a todo el sector público, con ciertas excepciones puntuales.

            Los funcionarios del Poder Ejecutivo (incluidos los que prestan sus servicios en los Tribunales Administrativos) que mantenían un régimen salarial diferenciado establecido por ley o por reglamento antes de la entrada en vigencia de la LMEP, no quedaron contemplados dentro de alguna excepción que les permita mantener vigente ese régimen salarial diferenciado con posterioridad a la vigencia de la LMEP citada, por lo que dichos regímenes salariales quedaron tácitamente derogados.

            En punto a la derogación tácita, esta Procuraduría ha indicado que dicha figura opera cuando una nueva norma, del mismo rango o de un rango superior a otra existente, regula de manera distinta la misma materia:

“(…) la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la disposición anterior". (Dictamen C-184-89 de 26 de octubre de 1989, reiterado en C-199-1994 del 22 de diciembre de 1994, en el C-372-2019 del 13 de diciembre del 2019 y en el PGR-C- 114-2023 del 31 de mayo del 2023).

“(…) la antinomia normativa se da cuando la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.   Se trata del fenómeno según el cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia.  En otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo supuesto de hecho.  En estos supuestos de incompatibilidad debe desentrañarse la intención del legislador, pues lo cierto es que la funcionalidad del ordenamiento jurídico se deriva de su caracterización como sistema lógico y coherente, en el que no se puede admitir la existencia de efectos jurídicos diversos para una misma situación de hecho (ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre del 2000 y C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001)”. (Dictamen C-078-2017 del 17 de abril de 2017, reiterado en el C-042-2022 del 25 de febrero del 2022 y en el PGR-C- 114-2023 del 31 de mayo del 2023).

Por su parte, el artículo 8 del Código Civil regula específicamente la derogatoria tácita de normas jurídicas, e indica que ésta surge cuando la nueva ley es incompatible con la anterior:

          “Artículo 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.”  (El subrayado es nuestro).

Así las cosas, la derogación tácita aplica cuando existe una contradicción insalvable entre el contenido de una norma y el de otra posterior, antinomia jurídica que se resuelve haciendo prevalecer las disposiciones de mayor rango o, en caso de que sean de la misma jerarquía, las de más reciente promulgación.  Es por ello que las disposiciones salariales contempladas en la LMEP para las instituciones contempladas bajo su ámbito de cobertura privan sobre los regímenes salariales diferenciados establecidos previamente por ley o por reglamento. 

            En contra de la tesis expuesta podría alegarse la especialidad de las normas legales que regulaban los regímenes salariales diferenciados existentes antes de la entrada en vigencia de la LMEP; sin embargo, debe recordarse que el criterio de especialidad es relativo.  En ese sentido, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, (reiterado, entre muchos otros, en el PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022, en el PGR-C-257-2023 del 5 de diciembre del 2023 y en el PGR-C-136-2024 del 24 de junio del 2024), indicamos lo siguiente:

"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra.  La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general.  Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general: ‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible –como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara– de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."

            Ya en nuestro dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024 habíamos señalado que no existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público, pues esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van dirigidas las leyes anteriores, es decir, de si regulan a Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo o a instituciones descentralizadas con autonomía de segundo o tercer grado con competencias constitucionalmente asignadas; y, además, de si existe en la propia LMEP alguna disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos de sus funcionarios. 

            Como ya indicamos, el ámbito de aplicación de la LMEP abarca a todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos los Tribunales Administrativos, y las reglas salariales establecidas en esa ley no hacen salvedad alguna con respecto a su aplicación a funcionarios o a órganos de ese Poder, como sí la hace, en cuanto a algunos aspectos, en relación con los funcionarios que realizan labores “exclusivas y excluyentes” en otros Poderes de la República o en entes con autonomía de segundo o tercer grado.  Esa situación permite afirmar que los regímenes salariales diferenciados existentes en el Poder Ejecutivo (y en el sector público en general, con las salvedades previstas en la propia ley), quedaron tácitamente derogados por la LMEP, sin que sea admisible acudir al criterio de especialidad para afirmar su vigencia. 

            Nótese que aun a los servidores que realizan funciones “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial y a las instituciones autónomas de segundo y tercer grado (es decir, a las municipalidades, a la Caja Costarricense de Seguridad Social y a las Universidades Públicas), les son aplicables los lineamientos generales establecidos en la LMEP en materia salarial, con la diferencia de que en esos casos dichos órganos o entes tendrán su propia familia de puestos y será cada una de esas instituciones la que debe definir las respectivas columnas salariales globales, especificar la metodología de valoración del trabajo, definir los grados dentro de su familia laboral, desarrollar la clasificación de puestos de trabajo, etc.

            No cabe duda de que uno de los objetivos de la LMEP consistió en unificar y dar coherencia al sistema de remuneración aplicable al sector público, lo que se comprueba con la lectura del artículo 1° de dicha ley, así como de su numeral 4 inciso c), lo cual confirma la improcedencia de considerar vigentes los regímenes salariales diferenciados existentes con anterioridad a esa ley.

Asimismo, y a pesar de que resulta evidente, interesa aclarar que los funcionarios de los Tribunales Administrativos no forman parte del Poder Judicial, sino que pertenecen orgánica y funcionalmente al Poder Ejecutivo, por lo que no les resultan aplicables las disposiciones de naturaleza salarial previstas en la LMEP para el primero de dichos Poderes. 

Finalmente, debemos recordar que si bien el legislador puede realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, la implementación de esos cambios debe respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de las modificaciones respectivas.  Y el respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario total percibido por los servidores a los que van dirigidos los cambios normativos. Por ello, al aplicar las disposiciones salariales contempladas en la LMEP deben utilizarse las reglas de transición previstas en sus Transitorios XI y XII, y constatar que el salario total de los servidores activos no experimente alguna disminución con respecto al salario total percibido antes de la entrada en vigencia de la LMEP.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los regímenes salariales diferenciados que existían en las instituciones cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley Marco de Empleo Público quedaron tácitamente derogados con la entrada en vigencia de dicha ley.  Dentro de esos regímenes salariales diferenciados se encuentran los que regían la remuneración de los funcionarios de los Tribunales Administrativos.

2.- La implementación de los cambios en el régimen salarial de los funcionarios públicos debe respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de las modificaciones respectivas, lo cual implica no disminuir el salario total percibido por los servidores a los que van dirigidos los cambios normativos.  Por ello, al aplicar las disposiciones salariales contempladas en la Ley Marco de Empleo Público deben utilizarse las reglas de transición previstas en los Transitorios XI y XII de esa ley, y constatar que el salario total de los servidores activos no experimente alguna disminución con respecto al salario total percibido antes del 10 de marzo del 2023, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 10159. 

Cordialmente,

Julio Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc