22 de julio de 2024

PGR-C-155-2024

Señor   

Arnoldo André Tinoco

Ministro

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DM-DJO-0509-2024 del 15 de febrero del 2024, por medio del cual nos consulta sobre la posibilidad de aplicar el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo de 2022, a pesar de que contra esa norma se encuentran en curso dos acciones de inconstitucionalidad.  Asimismo, requiere nuestro criterio sobre el ámbito de aplicación del procedimiento de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la Ley Marco citada. 

I. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

            Nos indica que contra el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP) penden dos acciones de inconstitucionalidad, las cuales se tramitan bajo los expedientes 23-003122-0007-CO y 23-014906-0007-CO.  Agrega que dicha situación genera dudas en cuanto a los efectos suspensivos que podrían generar esas acciones.  Adicionalmente, nos solicita definir si los artículos 21 y 22 de la LMEP son aplicables a los funcionarios de carrera diplomática y a los cubiertos por el régimen estatutario del servicio exterior. 

            Las interrogantes concretas que se nos formulan son las siguientes:

“1. ¿Los órganos administrativos que agotan la vía administrativa y que conozcan asuntos donde se discuta la aplicación del artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público están imposibilitados para dictar la resolución final? 

2. Mientras que la Sala Constitucional resuelva el fondo de las acciones de inconstitucionalidad cursadas, ¿los órganos administrativos titulares de la potestad disciplinaria pueden o no instaurar procedimientos de despido? 

3. En caso de que la respuesta a la interrogante anterior sea positiva, ¿se debe suspender la tramitación del asunto? 

4. En el caso de los funcionarios de carrera diplomática, o bien, pertenecientes al régimen estatutario del servicio exterior, ¿les resulta aplicable el procedimiento de despido y el régimen recursivo que establecen los artículos 21 y 22 de la Ley Marco de Empleo Público o prevalecen las normas disciplinarias del Estatuto del Servicio Exterior y su reglamento?”.

            A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, emitido mediante el oficio DJC-15-2024 del 14 de febrero del 2024.  Dicho estudio señaló que “Los órganos titulares de la potestad disciplinaria están imposibilitados para dictar la resolución final, cuando los autos estén listos para ello, siempre que se discuta la aplicación del procedimiento de despido que regula el artículo 21 de la LMEP”.  Además, sostuvo que dichos órganos “Pueden instaurar procedimientos de despido con base en el artículo 21 de la LMEP, y desarrollar los actos de trámite que correspondan, en tanto, no causan estado, pero, una vez los autos estén listos para el dictado de la resolución final, no debe emitirse hasta tanto la Sala Constitucional resuelva las acciones de inconstitucionalidad”.  Finalmente, indicó que “…en el caso de los funcionarios de carrera diplomática, o bien, pertenecientes al régimen estatutario del servicio exterior, prevalecen las normas disciplinarias del Estatuto del Servicio Exterior de la República y su reglamento, sobre los artículos 21 y 22 de la LMEP”.

II.- RESPECTO A LA SUSPENSIÓN DE LAS NORMAS CUESTIONADAS EN UNA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

            Como ya indicamos, la consulta que se nos plantea está directamente relacionada con los efectos de la interposición de las acciones de inconstitucionalidad que se tramitan bajo los expedientes 23-003122-0007-CO y 23-014906-0007-CO, planteadas contra varias normas de la Ley Marco de Empleo Público, normas dentro de las cuales se encuentra el artículo 21 de esa ley, relacionado con el procedimiento de despido de los servidores del sector público.

            Debido a que la consulta versa sobre los alcances de resoluciones judiciales concretas, debemos reiterar lo que ya hemos indicado en otras oportunidades en el sentido de que “… no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen C-116-2016 de 18 de abril de 2016. En el mismo sentido pueden consultarse los dictámenes C-280-2014 del 5 de setiembre del 2014, C-143-2014 del 7 de mayo del 2014, C-129-2019 del 13 de mayo del 2019 y C-347-2020 del 31 de agosto del 2020).

            En el pronunciamiento C-129-2019 mencionado indicamos además que la imposibilidad de referirnos a los efectos de las sentencias de la Sala Constitucional (sentencias que son suscritas por todos los integrantes del Tribunal) aplica también para las resoluciones de curso de las acciones de inconstitucionalidad (suscritas por el magistrado presidente), pues el artículo 7° de la Ley de Jurisdicción Constitucional, n.° 7135 de 11 de octubre de 1989, establece que “Le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan ante ella y de las prejudiciales conexas.”   En consecuencia, no es posible rendir un dictamen vinculante sobre los efectos de la resolución de curso de una acción de inconstitucionalidad. 

            A pesar de lo anterior, para efectos informativos –respetando siempre la línea trazada por nuestra jurisprudencia administrativa en relación con la inadmisibilidad de este tipo de consultas– debemos señalar que la Sala Constitucional en su resolución n.° 4673-2024 de las 13:56 horas del 21 de febrero del 2024, emitida precisamente dentro de la acción de inconstitucionalidad n.° 23-003122-0007-CO a la que se refiere la consulta, reiteró lo que ya había dispuesto en la resolución de curso de esa acción en el sentido de que “… en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no opera el efecto suspensivo de la interposición”. (CONSIDERANDO VI).  En dicha resolución se citan precedentes que indican que en los casos de acción directa lo que se produce es una discusión en abstracto sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, por lo que no se suspende su aplicación; es decir, que la suspensión de las normas impugnadas sólo sería procedente cuando la acción se plantee por vía incidental, con base en un asunto pendiente de resolver en vía administrativa o judicial.

III.- SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 21 Y 22 DE LA LMEP

Se nos consulta si los artículos 21 y 22 de la LMEP son aplicables a los funcionarios de carrera diplomática y a los cubiertos por el régimen estatutario del servicio exterior. 

            Para abordar ese tema interesa señalar que el ámbito de aplicación de la LMEP está regulado en el artículo 2 de esa ley, ámbito dentro del cual se encuentran los Poderes de la República y sus órganos auxiliares y adscritos y el sector público descentralizado, lo que incluye a las instituciones autónomas.  Luego, por disposición expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están excluidos de su aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el Benemérito Cuerpo de Bomberos.

            Por otra parte, como indicamos en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, al cual remitimos para profundizar sobre este tema, la LMEP estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

Esas disposiciones especiales fueron integradas a la LMEP como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en la opinión consultiva n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitida a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP.  En esa resolución, la Sala Constitucional sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo el sector público (incluidos los tres Poderes de la República, los entes descentralizados y las instituciones autónomas); sin embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos. Las disposiciones especiales aludidas se encuentran, básicamente, en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. 

            Concretamente, el artículo 21 de la LMEP indica que el procedimiento de despido ahí regulado será de observancia “En todas las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esa ley” (inciso a); a pesar de ello, luego puntualiza que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso…”, y agrega que, “De no existir normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.”

            De lo anterior se deduce que el procedimiento de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la LMEP sí es aplicable a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los funcionarios de carrera diplomática y los cubiertos por el régimen estatutario del servicio exterior. 

            El criterio legal que se adjuntó a la consulta señala que no existe una norma en la LMEP que derogue expresamente el procedimiento de despido regulado en el Estatuto de Servicio Exterior de la República, lo cual es cierto; no obstante, por el ámbito de aplicación de la LMEP y por la referencia específica que hace su artículo 21 a la obligación de utilizar el procedimiento ahí descrito “En todas las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esta ley…”, no cabe duda de que en este caso se produjo la derogación tácita de los procedimientos de despido que estaban vigentes antes de la promulgación de la LMEP (con las excepciones ya apuntadas) en todo aquello que resulte incompatible con las disposiciones de la LMEP sobre esa materia. 

            Agrega asimismo el criterio legal, que se nos remitió con la consulta, que el Estatuto de Servicio Exterior es una ley especial en relación con la LMEP.  Sobre ese punto debe recordarse que el criterio de especialidad es relativo.  En ese sentido, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, (reiterado, entre muchos otros, en el PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022, en el PGR-C-257-2023 del 5 de diciembre del 2023 y en el PGR-C-136-2024 del 24 de junio del 2024), indicamos lo siguiente:

"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra.  La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general.  Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general: ‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible –como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara– de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."

            Ya en nuestro dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024 habíamos indicado que no existe una regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público, pues esa prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van dirigidas las leyes anteriores, es decir, de si regulan a Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo o a instituciones descentralizadas con autonomía de segundo o tercer grado con competencias constitucionalmente asignadas; y, además, de si existe en la propia LMEP alguna disposición que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos de sus funcionarios.

            En el caso del artículo 21 de la LMEP, si bien es cierto esa norma hace excepciones en lo relativo a la aplicación del procedimiento de despido ahí previsto, dentro de esas excepciones no está contemplado el caso puntual de los funcionarios cubiertos por el Estatuto de Servicio Exterior de la República, ni el de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en general.

            Nótese que cuando en la LMEP consideró necesario otorgar un tratamiento distinto a los servidores del servicio exterior en relación con el que confirió al resto del sector público lo indicó así expresamente, como ocurrió con lo relativo a la conformación de familias de puestos, según el artículo 13, inciso f), de la LMEP; o bien, con lo relativo al desarrollo de planes, programas y actividades de capacitación, de conformidad con lo que establece el artículo 23, inciso c), de la misma ley.  Específicamente, en lo relativo al procedimiento de despido, la LMEP no otorgó tratamiento distinto alguno a los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, por lo que se impone concluir que el procedimiento establecido en los artículos 21 y 22 de esa ley aplica para todos los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los de carrera diplomática y los pertenecientes al régimen estatutario del servicio exterior.

IV.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- La consulta, en tanto versa sobre los alcances de resoluciones judiciales concretas emitidas por la Sala Constitucional, resulta inadmisible, pues no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar ese tipo de resoluciones.

            2.- Para efectos informativos –respetando siempre la línea trazada por nuestra jurisprudencia administrativa en relación con la inadmisibilidad de ese tipo de consultas– debemos señalar que la Sala Constitucional en su resolución n.° 4673-2024 de las 13:56 horas del 21 de febrero del 2024, emitida dentro de la acción de inconstitucionalidad n.° 23-003122-0007-CO a la que se refiere la consulta, reiteró lo que ya había dispuesto en la resolución de curso de esa acción en el sentido de que “… en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no opera el efecto suspensivo de la interposición”. En dicha resolución se citan precedentes que indican que en los casos de acción directa lo que se produce es una discusión en abstracto sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, por lo que no se suspende su aplicación; es decir, que la suspensión de las normas impugnadas sólo sería procedente cuando la acción se plantee por vía incidental, con base en un asunto pendiente de resolver en vía administrativa o judicial.

            3.- El procedimiento de despido al que se refieren los artículos 21 y 22 de la LMEP sí es aplicable a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, incluidos los funcionarios de carrera diplomática y los cubiertos por el régimen estatutario del servicio exterior.  

Cordialmente,

Julio Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc