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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 157
 
  Dictamen : 157 del 22/07/2024   

22 de julio de 2024


PGR-C-157-2024


 


Señor


Alberto López Chaves


Gerente General 


Instituto Costarricense de Turismo


 


Estimado señor:


           


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio G-1140-2023 del 12 de junio del 2023, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con los salarios globales aplicables a los funcionarios de esa institución que se desempeñan en puestos gerenciales.


I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL


            La consulta que se nos formula está relacionada con la forma de aplicar el acuerdo firme n.° 13517 adoptado por la Autoridad Presupuestaria en su sesión extraordinaria n.° 02-2023, celebrada el 21 de marzo del 2023.  Mediante ese acuerdo se definieron los salarios globales de los puestos mencionados en el artículo 37 de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 del 8 de marzo del 2022.  


            Concretamente, se nos consultó si “…para los funcionarios del ICT que están en la Serie Gerencial y actualmente su salario se rige por el Acuerdo N° 12608 del 03 de febrero del 2020, les aplica los salarios indicados en el apartado Instituciones Descentralizadas”. Además, se requiere nuestro criterio para conocer si esos salarios “…rigen para un funcionario público con título o sin título, según las tablas que anteriormente se indicaban en los Acuerdos de Revaloración Salarial de la STAP…”.


            A la consulta se adjuntó el oficio AL-687-2023 del 25 de mayo de 2023, emitido por la Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Turismo (ICT).  En ese documento se dio respuesta a una consulta formulada por el Departamento de Gestión de Talento Humano de esa misma institución sobre la forma de aplicar el acuerdo de la Autoridad Presupuestaria ya mencionado, acuerdo que fue comunicado al ICT (según se indica en los antecedentes de la consulta) mediante el oficio MH-STAP-ACDO-0358-2023, del 21 de marzo del 2023.


            El criterio legal aludido sostuvo que “… a los funcionarios del ICT que están en la Serie Gerencial se les aplica los salarios indicados en el apartado Instituciones Descentralizadas del oficio MH-STAP-ACDO-0358-2023, en este caso a las instituciones descentralizadas IDNE, puesto que no existe norma o acuerdo de MIDEPLAN que señale que el ICT es una empresa pública del Estado, ni que se encuentra en competencia mercantil con el sector privado, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.”  Luego, en relación con la segunda consulta, relativa a si esos salarios rigen para funcionarios con título o sin título, señaló que en el acuerdo de la Autoridad Presupuestaria “…no se observa esa diferenciación, sino que el salario se liga al puesto, como se va a seguir realizando de acuerdo con el artículo 5, inciso v) de la Ley 10159, Ley Marco de Empleo Público”.


II.- SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO


            Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas abstractamente considerados.  Por ello, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa. En ese sentido pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018 y PGR-C-124-2024 del 12 de junio del 2024.


            En este caso, se nos solicita pronunciarnos sobre la forma de aplicar un acuerdo adoptado por la Autoridad Presupuestaria, a pesar de que dicho acuerdo indica expresamente que “… queda a entera responsabilidad de la administración activa de la institución el reconocimiento salarial que corresponda en cada caso concreto”.


            Es claro que no corresponde a la Procuraduría General de la República, por medio de la emisión de un dictamen vinculante, interpretar, precisar, aclarar, ni intervenir en la aplicación de actos emitidos por la Administración activa, pues ello escapa de la competencia meramente asesora que nos ha sido atribuida.


            A pesar de lo anterior y debido a que una de las consultas que se nos plantea está relacionada con la naturaleza jurídica del ICT, particularmente, con la posibilidad de considerar a esa institución como una empresa pública estatal (EPE) o como una institución descentralizada no empresarial (IDNE), nos referiremos en abstracto a ese tema, en el entendido de que los reconocimientos salariales específicos y la ubicación de cada funcionario dentro de la categoría salarial que corresponda, es un asunto que no compete a este órgano asesor.


III.- RESPECTO A LA NATURALEZA JURÍDICA DEL ICT


            De conformidad con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, n.° 1917 del 30 de julio de 1955, el ICT es una institución Autónoma del Estado, cuyo objetivo es “el fomento del turismo hacia Costa Rica”. El artículo 4 de la misma ley reitera que la finalidad principal del Instituto es “incrementar el turismo en el país”. 


            Luego, el mismo artículo 4 mencionado establece cuatro mecanismos para lograr la finalidad del Instituto: “a) Fomentando el ingreso y la grata permanencia en el país de los visitantes extranjeros que busquen descanso, diversiones o entretenimiento; b) Promoviendo la construcción y mantenimiento de lugares de habitación y recreo para uso de los turistas; c) Realizando en el exterior la propaganda necesaria para dar a conocer el país, a fin de atraer el turismo; y d) Promoviendo y vigilando la actividad privada de atención al turismo.”


            Asimismo, el artículo 5 de la Ley Orgánica citada autoriza al ICT para que realice varias actividades para el logro de sus objetivos, entre ellas, la de construir, arrendar y administrar hoteles y otras edificaciones, campos de deporte y entretenimiento adecuados para el descanso y esparcimiento de los visitantes, así como las vías de acceso a ellos; dirigir y efectuar en el exterior, por todos los medios adecuados, la propaganda necesaria para dar a conocer el país, con la finalidad de incrementar la afluencia de visitantes; promover y estimular actividades comerciales, industriales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales, que traten de atraer el turismo, brindándole facilidades y distracciones o que den a conocer al país en sus diversos aspectos, especialmente el folklórico; y, operar los medios de transporte necesarios cuando se haga indispensable asumir tal actividad.


            Lo anterior implica que el ICT puede incursionar en algunas actividades empresariales para el logro del cometido que le atribuyó la ley; sin embargo, ello no implica que esa institución sea susceptible de ser catalogada como una empresa pública, pues las actividades empresariales que está facultada a realizar son accesorias o instrumentales en relación con el fin último del ICT que es el fomento del turismo.


            Ciertamente, el hecho de que un ente descentralizado ostente la naturaleza de institución autónoma no excluye la posibilidad de catalogarlo simultáneamente como una empresa pública.  Esa doble condición la tienen, por ejemplo, el Instituto Nacional de Seguros, que es una institución autónoma cuyo giro habitual es la comercialización de seguros; o los bancos comerciales del Estado, que son intermediarios financieros y desarrollan, como actividad principal, operaciones financieras.  A pesar de lo anterior, el ICT no ostenta esa doble condición de institución autónoma-empresa pública, pues su actividad principal no está orientada a la producción o comercialización de bienes y servicios, sino al fomento del turismo en el país. 


            En apoyo de lo anterior, interesa señalar que el “Clasificador Institucional del Sector Público” vigente, emitido mediante el decreto n.° 43108 del 2 de julio del 2021, dispone que las empresas públicas del Estado son aquellas que “…desarrollan una actividad económica destinada a la producción y el intercambio de bienes y servicios para un mercado, incurriendo en costos de producción y fuentes de financiamiento propios de una empresa, que operan en régimen de competencia o de monopolio, la cual puede asumir distintas modalidades organizativas: órgano, institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal o no estatal o ente privado.”   Asimismo, dicho clasificador se refiere a las instituciones descentralizadas no empresariales como “…instituciones con personalidad jurídica plena y patrimonio propio que realizan función de gobierno en el ámbito nacional, a quienes les ha sido asignada una competencia específica en la satisfacción de un fin público determinado”, e incluye al ICT dentro de esta última categoría. 


            Con fundamento en lo anterior es criterio de esta Procuraduría que el ICT es una institución autónoma sujeta a un fin específico consistente en la promoción del turismo en Costa Rica, por lo que no puede ser catalogado como una empresa pública, por no tener como finalidad principal la producción o el intercambio de bienes y servicios.


IV.- CONCLUSIÓN


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


            1.- No corresponde a la Procuraduría General de la República, por medio de la emisión de un dictamen vinculante, interpretar, precisar, aclarar, ni intervenir en la aplicación de actos emitidos por la Administración activa, pues ello escapa de la competencia meramente asesora que nos ha sido atribuida.


            2.- A pesar de lo anterior y debido a que una de las consultas que se nos plantea está relacionada con la naturaleza jurídica del ICT, particularmente, con la posibilidad de considerar a esa institución como una empresa pública estatal (EPE) o como una institución descentralizada no empresarial (IDNE), nos referiremos en abstracto a ese tema, en el entendido de que los reconocimientos salariales específicos y la ubicación de cada funcionario dentro de la categoría salarial que corresponda, es un asunto que no compete a este órgano asesor.


            3.- El ICT es una institución autónoma sujeta a un fin específico consistente en la promoción del turismo en Costa Rica, por lo que no puede ser catalogado como una empresa pública, por no tener como finalidad principal la producción o el intercambio de bienes y servicios.


Cordialmente,


 


 


Julio Mesén Montoya


Procurador


JCMM/hsc